Hof Leeuwarden 141210 agressie tegen opsporingsambtenaar; bevoegdheidsverdeling civiele en bestuursrechter

Hof Leeuwarden 141210 agressie tegen opsporingsambtenaar; bevoegdheidsverdeling civiele en bestuursrechter; grondslag vordering tov wg-er

Ten aanzien van de feiten

2.
Nu tegen het vonnis van 11 augustus 2004 geen grieven zijn gericht, zal het hof uitgaan van weergave van de vaststaande feiten in de rechtsoverwegingen 1 tot en met 8 van genoemd vonnis.
Het hof zal die feiten hierna herhalen, aangevuld met enige eveneens als vaststaand aan te merken feiten.

2.1
[geïntimeerde], geboren [geboortedatum], was vanaf 1994 op basis van een tijdelijk aanstelling en vanaf 1995 in vaste dienst, werkzaam bij de gemeente als bijzonder opsporingsambtenaar bij de Dienst Sociale Zaken en Werk (verder DSW) in de noordoostelijke wijkteams [wijk 1] en [wijk 2]. Als zodanig was hij belast met onderzoek naar mogelijke fraude door uitkeringsgerechtigden.
Voorts behoorde tot zijn werkzaamheden het oplossen van conflicten met agressieve "cliënten" van DSW aan de bezoekersbalie, waarbij fysiek geweld af en toe aan de orde was.

2.2
[geïntimeerde] heeft zich op 27 september 1999 ziek gemeld met als reden dat hij niet meer opgewassen was tegen agressie.
Per 5 oktober 1999 werd [geïntimeerde] door de bedrijfsarts weer voor 50% arbeidsgeschikt verklaard en per 1 december 1999 voor 75%.
[geïntimeerde] heeft zijn werkzaamheden gedeeltelijk hervat.

2.3
Op 18 december 2000 heeft hij zich ziek gemeld wegens oververmoeidheid na het overlijden van zijn moeder en in verband met de toestand van zijn zuster die op dat moment terminaal ziek was. Verder heeft [geïntimeerde] melding gemaakt van een zelfmoordpoging (iemand sprong van het dak van de flat terwijl [geïntimeerde] de woning van zijn moeder ontruimde). [geïntimeerde] is toen verwezen naar de psycholoog (gespecialiseerd in traumazorg) [psycholoog].

2.4
Op 22 januari 2001 heeft [geïntimeerde] zich weer beter gemeld.
Per 5 maart 2001 heef hij zich wederom ziek gemeld, waarna hij zijn werkzaamheden niet meer heeft hervat.

2.5
Na het einde van de wachttijd is hij voor 80-100% arbeidsongeschikt verklaard door het USZO.

2.6
Na tussenkomst door [psycholoog] heeft er op 18 december 2001 een gesprek plaatsgevonden tussen [geïntimeerde] en [directeur DSW], directeur van de DSW.
[directeur DSW] heeft op 31 januari 2002 aan [geïntimeerde] geschreven:
"Op 18 december van het vorige jaar hebben wij een gesprek in aanwezigheid van de heer [psycholoog] gehad en toen heb je mij het volgende verteld:
…
Iedereen dacht dat die ziekteperiode mede zo lang was omdat je ook nog een motor ongeluk kreeg en sterfgevallen in je nabije familie. Maar toen je eenmaal onder behandeling van de heer [psycholoog] was, bleek dat het hoofdprobleem een serie (herhaalde traumatische ervaringen was: het ondergaan van zoveel agressiviteit in zoveel gevallen zonder dat je er voor "uitgerust" was en zonder dat er professionele opvang voor de verwerking was.
Je bent er ook niet extra voor beloond. In tegendeel, je werd door je chef eerder aangesproken op het niet halen van je beoogde resultaten. Hij had niet door dat je na elk incident veel tijd kwijt was met het doen van aangifte en al helemaal niet van het feit dat je bij het doen van aangifte het hele incident weer van voor naar achter opnieuw beleefde. En er waren tijden dat je twee keer per week een paar uur op het politiebureau zat en in enkele gevallen nog veel meer. Je reguliere werk had daar echt onder te lijden.
Dit alles heeft er toe geleid dat je ernstig getraumatiseerd geworden bent. Je kon agressieprikkels niet goed meer verwerken en dat kun je nog steeds niet (je reageert zelf bijvoorbeeld te snel te agressief). Je hebt maande gehad dat je helemaal niet kon slapen en tijdenlang heb je heel slecht geslapen en ook veel andere zaken kon je niet meer aan. Het huidige reïntegratieproces kost je zeer veel moeite.
En ondertussen gaan een aantal dingen niet goed. Je hoort dat je wellicht de WAO in moet en je maakt je zorgen over de mogelijke teruggang in inkomen. Dat is voor jou niet te rijmen met de extra inzet die je altijd hebt gepleegd.
…
Tot zover jouw relaas.
Als eerste reactie moet ik erkennen dat de dienst er niet goed aan heeft gedaan om jou in een positie te brengen dat dit jou heeft kunnen overkomen. In de beginfase vervulde je de rol van "agressiebestrijder" wellicht nog met enige trots, maar toen jij aangaf dat je het niet meer aan kon had de dienst adequater moeten reageren. Door wat je vertelde heb ik nu ook veel scherper voor ogen wat het regelmatig blootstaan aan agressie teweeg kan brengen en dat we daar binnen de dienst meer aandacht aan moeten besteden. Ik betreur het oprecht dat deze geschiedenis zo is verlopen en ik begrijp je gevoel dat de dienst tot nu toe onvoldoende haar waardering heeft uitgesproken voor datgene wat je voor de medewerkers en leiding van team [team] hebt betekend.
Ten tweede moet ik constateren dat de oorzaak van jouw huidige langdurige ziekte voor het grootste deel gerelateerd is aan je werk bij de dienst en dat het daarom niet juist zou zijn dat je voor deze ziekteperiode in het kader van bijvoorbeeld de WAO te maken zou krijgen met een achteruitgang in je inkomen. Daar zal dan ook geen sprake van zijn.
Ik hoop overigens dat je niet in de WAO zult belanden en dat je lopende re-integratieproces uiteindelijk succesvol afgerond kan worden. Mocht dat niet het geval zijn dan hebben wij de plicht om samen met jou ander passend werk te zoeken."

2.7
[geïntimeerde] heeft de gemeente bij brief van 17 april 2002 aansprakelijk gesteld voor door hem tijdens zijn werk opgelopen psychisch letsel.

2.8
[geïntimeerde] is per [in 2004] ontslagen.

De procedure in eerste aanleg.

3.
[geïntimeerde] heeft bij, aanvankelijk bij de kantonrechter aanhangig gemaakte dagvaarding d.d. 16 januari 2004 schadevergoeding gevorderd omdat de gemeente tekort is geschoten in haar zorgplicht. Na daartoe door de gemeente uitgenodigd te zijn heeft hij gesteld dat zijn vordering is gebaseerd op de analoge toepassing van artikel 7:658 BW en subsidiair op artikel 7:162 BW. De gemeente heeft gedeeltelijk de aansprakelijkheid erkend, doch niet het causaal verband tussen de voortdurende arbeidsongeschiktheid van [geïntimeerde] en diens arbeidsomstandigheden.

3.1
De rechtbank heeft, alvorens verder een oordeel uit te spreken, een deskundigenonderzoek gelast door prof. dr [psychiater], psychiater te [plaats].

3.2
Deze schrijft in de conclusies van zijn rapport van 14 augustus 2005:
Het onderzoek wordt bemoeilijkt door tegenstrijdige opvattingen, niet zozeer met betrekking tot het feit van de agressie-incidenten als zodanig, maar wel ten aanzien van de door de Dienst genomen maatregelen en het door haar gevoerde beleid, alsook de invloed van factoren en omstandigheden op de psychische toestand van betrokkene, welke met de agressie-incidenten niet van doen hebben.
(…)
We worden dus geconfronteerd met klachten en symptomen die kenmerkend zijn voor een posttraumatische stress-stoornis. Deze zijn thans nog steeds aanwezig, maar worden overschaduwd door de in termen van een secundaire aanpassingsstoornis te definiëren preoccupatie met de manier waarop onderzochte naar zijn overtuiging door de leiding van de Dienst werd en tot op heden wordt bejegend. Hij weet zich in die overtuiging gesterkt door zijn behandelend psychotherapeut en de uitlatingen van een directeur van de Dienst tijdens een drie-gesprek in december 2001. Hij is diep gegriefd over het feit dat beloftes niet zijn nagekomen, alsook over het ondoorzichtige beleid van de Dienst, waar tegenover hij zich machteloos voelt. Hij kan zich niet onttrekken aan de indruk dat bijkomstige factoren, omstandigheden en gebeurtenissen in stelling worden gebracht om het effect van zijn traumatische ervaringen met agressieve cliënten te bagatelliseren of zelfs teniet te doen teneinde eerder gedane toezeggingen ongedaan te maken. Die bijkomstige omstandigheden hebben in de eerste plaats betrekking op het verlies van een aantal dierbaren in 2000/2001 en het feit dat onderzochte getuige was bij een suïcide. Belastende gebeurtenissen welke in die tijd een bijdrage zullen hebben geleverd aan de toestand van overspanning waarin onderzochte inmiddels verkeerde. Het huidig psychiatrisch onderzoek biedt geen aanknopingspunten voor de veronderstelling dat hij die traumatische ervaringen onvoldoende heeft verwerkt en dat zij langdurig van invloed zijn geweest cq. nog steeds zijn op zijn dagelijks functioneren. Een tweede omstandigheid heeft betrekking op de kritiek die sedert 2000 vanuit de Dienst is geleverd op onderzochtes werkprestaties. Dezerzijds wordt hierbij aangetekend dat onderzochte vanaf zijn indiensttreding in 1995 tot de eerste minder gunstige beoordeling in 2000 naar tevredenheid heeft gefunctioneerd. Voor zover die kritiek niet door hem en anderen intussen is ontzenuwd of afgezwakt, zou men zich óók moeten afvragen of en in hoeverre het minder optimale functioneren van betrokkene vanaf 2000 een afgeleide is van (a) de moeilijkheden die hij op het werk ondervond naar aanleiding van zijn deelname bij agressie-incidenten en de psychische ontreddering die zich als gevolg daarvan bij hem ging voordoen (leidend tot toenemend ziekteverzuim), alsook van (b) de frustrerende gang van zaken en verwikkelingen rond de erkenning van zijn problemen. Tenslotte is er in juni 2000 nog sprake geweest van een commotio cerebri waarvoor betrokkene enige tijd heeft verzuimd. De anamnese biedt evenwel onvoldoende aanknopingspunten voor een postcommotioneel syndroom van enige betekenis.
Afgezien van de -tamelijk discrete - manifestaties van een posttraumatische stressstoornis, heeft onderzochte thans vooral te kampen met een reactie op en verwerking van de onterechte bejegening die hij naar zijn mening van de zijde van de Dienst heeft ondervonden. En zo voelt hij zich niet alleen een slachtoffer van de agressie-incidenten waarbij hij lange tijd zijn assistentie heeft verleend, maar bovendien beschouwt hij zichzelf als slachtoffer van het in zijn ogen falende, tegenstrijdige en onrechtvaardige beleid van de Dienst. Hij weet zich in die overtuiging gesteund door zijn psychotherapeut. Vanuit die constellatie - in dit rapport uitvoerig beschreven - ervaart onderzochte zichzelf ten tweede male als slachtoffer. Vandaar de door de psychotherapeut gebezigde term secundaire victimisatie.
Onderzochtes bestaan wordt thans zozeer overschaduwd door zijn preoccupatie met het onrecht dat hem naar zijn overtuiging wordt aangedaan, dat er weinig aandacht, energie en elan overblijft voor de andere fronten van het bestaan, ook in zijn directe omgeving. Wat dat betreft is er een schril contrast met het functioneren van weleer, voordat de problemen in het werk zich gingen voordoen.
Thans - zolang de rechter geen bindende uitspraak heeft gedaan - valt over de prognose nog weinig met zekerheid te zeggen. Maar zelfs indien er een voor betrokkene gunstige uitspraak wordt gedaan die het pad effent naar genoegdoening en eerherstel, is het de vraag of hij na een lijdensweg beleefd traject van meer dan 6 jaar, nog de flexibiliteit en vitaliteit weet op te brengen voor een nieuwe start. Ondergetekende acht het risico op een fixatie aan de status van slachtoffer in dat verband niet gering. Dit houdt tevens in dat een poging tot re-integratie in het arbeidsproces tot mislukken is gedoemd, zolang onderzochte zich niet kan ontdoen van de overtuiging dat zijn door verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen vastgestelde beperkingen/volledige arbeidsongeschiktheid met de eruit voortvloeiende financiële compensatie waar hij meent tot aan zijn 65e jaar recht op te hebben, een gevolg is van de onherstelbare schade die hem door zijn werkgever is toegebracht. Tegen die achtergrond zal elke beoordeling die leidt tot het vaststellen van een in principe benutbaar arbeidspotentieel door betrokkene worden opgevat als het zoveelste blijk van gebrek aan erkenning. Met deze uitspraak is tevens een oordeel gegeven over de prognose van een behandeling
(…)
Als reactie op een brief van mr. Kremer, de advocaat van de gemeente:
De rapporteur is afgegaan op de informatie die hem via de auto- en hetero-anamnese zijn verschaft, informatie die betrokkene ook aan anderen heeft verstrekt en die zich door consistentie kenmerken. Inderdaad, in het rapport geen documenten (rapportages en meldingen die betrekking hebben op de inadequate opvang en de agressie-incidenten). Maar evenmin worden de beweringen van betrokkene weerlegd, iets waartoe de directeur van de dienst Uitvoering via zijn eigen informanten 6 weken de gelegenheid heeft gehad, alvorens hij in zijn brief d.d. 31 /01/2002 de gang naar [X] maakte. Intussen: indien kan worden aangetoond dat de ervaringen en bewering van betrokkene aan zijn verbeelding zijn ontsproten en niet op werkelijke feiten berusten, ontstaat een situatie waarin een heroverweging van de conclusies van deze psychiatrische rapportage vanzelfsprekend aan de orde is.
(…)
Dit gezegd zijnde en ondanks de uitspraak van de directeur van de dienst Uitvoering in zijn brief van 31 /01/2002, heeft de rapporteur niettemin met behoedzaamheid zijn conclusies geformuleerd ten aanzien van de eventuele laakbaarheid van de Gemeente, zoals Mr. Kremer terecht signaleert. Meerdere overwegingen liggen hieraan ten grondslag. In dat verband mag er de aandacht op worden gevestigd, dat niet (alleen) de feiten als zodanig en de verwikkelingen die zich in het contact met de dienst naar aanleiding daarvan hebben voorgedaan, maar ook de wijze waarop [geïntimeerde] die heeft beleefd en geïnterpreteerd (zijn eigen ''aandeel'') gewicht in de schaal leggen bij het formuleren van een eindoordeel. Daar komt nog bij dat de medische dienst en het maatschappelijk werk niets valt te verwijten. Men heeft slagvaardig en adequaat gehandeld na de eerste signalementen. Ook in die setting worden we in betrokkene echter geconfronteerd met een man die zich niet gemakkelijk laat behandelen."

3.3
De rechtbank heeft vervolgens in haar tussenvonnis van 15 maart 2006 als uitgangspunt voor de beoordeling genomen de aan artikel 7:658 BW ontleende toetsingsnorm als gehanteerd door de Centrale Raad van Beroep, erop neerkomende dat voor zover dat niet al voortvloeit uit de op de ambtenaar van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften, de ambtenaar recht heeft op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen en de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten, evenals voor het verrichten van die werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs mogelijk is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt en aantoont dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar. De rechtbank heeft die norm toegepast bij de beoordeling van de vraag of de gemeente uit hoofde van onrechtmatige daad gehouden is de door [geïntimeerde] gestelde schade te vergoeden.

3.4
De rechtbank heeft een tweedeling gemaakt tussen de schade vóór 2 december 2004 - die door de gemeente is erkend - en de schadeclaim betreffende de periode nadien. Over die latere periode heeft de rechtbank geoordeeld dat er een voldoende causaal verband in de zin van een condicio sine qua non - verband bestaat tussen de inzet van [geïntimeerde] bij incidenten met agressieve cliënten en de reactie daarop van de zijde van de gemeente enerzijds en de arbeidsongeschiktheid van [geïntimeerde] ten gevolge van secundaire victimisatie anderzijds. Volgens de rechtbank valt de secundaire victimisatie aan te duiden als een persoonlijke predispositie die aan de gemeente valt toe te rekenen.

3.5
De rechtbank heeft vervolgens bij tussenvonnis van 5 juli 2006 de arbeidsdeskundige [arbeidsdeskundige] tot deskundige benoemd om de schade van [geïntimeerde] te begroten. Vervolgens bij vonnis van 20 juni 2007 is ook [deskundige 2] van het Nederlands Rekencentrum Letselschade tot deskundige benoemd, waarna de rechtbank uiteindelijk bij eindvonnis de gemeente heeft veroordeeld tot betaling van € 301.747,17 terzake van verlies aan arbeidsvermogen en € 5.000,-- als vergoeding voor immateriële schadevergoeding. Voorts is de gemeente in de (aanzienlijke) kosten van de procedure veroordeeld.

De beoordeling van de grieven

De omvang van het geding

4.
Het hof stelt vast dat de gemeente geen grieven heeft gericht tegen de toegekende immateriële schadevergoeding en dat de gemeente evenmin terugkomt op de aanvaarding van de aansprakelijkheid van de gemeente voor de schade geleden in de periode tot 2 december 2004.

De grondslag van de vordering en de toegang tot de burgerlijke rechter

5.
Hoewel beide partijen ervan zijn uitgegaan dat de gewone burgerlijke rechter deze vordering kan beoordelen, acht het hof ambtshalve redenen om die vraag, mede in het licht van de door [geïntimeerde] gestelde grondslag voor zijn vordering, alsnog aan de orde te stellen, nu het in deze procedure gaat om de taakverdeling tussen de (gespecialiseerde) ambtenarenrechter en de (commune) civiele rechter.

5.1
Sinds het arrest Changoe-Staat (HR 28 februari 1992, NJ 1992,687) staat vast dat de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van een vordering van een ambtenaar tot vergoeding van schade die hij stelt in die hoedanigheid te hebben geleden. In desbetreffende zaak werd echter geoordeeld dat de ambtenaar niet-ontvankelijk moest worden verklaard in zijn vordering omdat er een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang voor hem openstond, namelijk door middel van een beroep op de ambtenarenrechter.

6.
Partijen zijn ervan uitgegaan dat die laatste opvatting in het arrest Staat/Zevenbergen (HR 15 november 2002, NJ 2003, 617) zou zijn verlaten, omdat daar de Hoge Raad heeft geoordeeld dat er geen reden zou zijn om bij ambtenaren betreffende een zelfstandig schadebesluit, gebaseerd op onrechtmatige daad, een ander standpunt in te nemen dan in het overige bestuursrecht, waarbij de burger ingevolge het arrest Groningen/Raatgever ( HR 17 december 1999, NJ 2000,87) de keus heeft tussen een gang naar de bestuursrechter en de civiele rechter teneinde schadevergoeding te vorderen. In die zaak ging het om een zelfstandig schadebesluit (proceskostenveroordeling) dat in zoverre geheel los stond van de ambtenarenrechtelijke betrekking.

6.1
Of eenzelfde keuzevrijheid bestaat voor financiële aanspraken die juist in de ambtenarenrechtelijke betrekking haar grondslag vinden, is in de literatuur evenwel omstreden gebleven. Het hof verwijst daartoe naar de conclusie van AG Spier onder het arrest Blomaard/Utrecht (HR 30 oktober 2009, NJ 2010, 52) met name de paragrafen 4.18 tot en met 4.37.
Daar was uiteindelijk een kwestie aan de orde die op het commune onrechtmatige daadrecht was gebaseerd (artikel 6:170 BW) die geen parallel had in het ambtenarenrecht als zodanig (alleen een analoge toepassing) om welke reden de keuzemogelijkheid in die zaak wel werd aanvaard.
In de onderhavige zaak is weliswaar de commune algemene onrechtmatige daad (artikel 6:162 BW) door [geïntimeerde] subsidiair als grondslag gehanteerd, doch primair heeft hij verwezen naar artikel 7:658 dat de aansprakelijkheid van werkgever voor ongevallen en beroepsziekten regelt. Dit artikel is evenwel in artikel 7:615 BW expliciet niet van toepassing verklaard op de ambtelijke aanstelling.

7.
Het hof oordeelt dat dit artikel dan ook geen civielrechtelijke grondslag kan opleveren op grond waarvan de burgerlijke rechter een schadeclaim van een ambtenaar tegenover zijn werkgever kan stoelen. Dat de Centrale Raad van Beroep in de aan hem ter beoordeling opgedragen schadeclaims dit artikel overeenkomstig toepast, maakt dat voor de burgerlijke rechter niet anders.
Evenmin kan dit artikel naar 's hofs voorlopig oordeel in artikel 6:162 BW worden "ingelezen", in die zin dat niet-nakoming van de van de van overeenkomstige toepassing geachte contractuele norm een onrechtmatige daad oplevert, gelijk de rechtbank heeft gedaan. De verschillen in bewijslast en stelplichten tussen beide artikelen zijn daarvoor te groot, terwijl een delictuele en een contractuele aansprakelijkheid evenmin zondermeer samenvallen.
Het hof nodigt partijen uit om zich over de grondslag en de gevolgen daarvan voor de ontvankelijkheid van de vordering nader uit te laten.

8.
Indien al van een ontvankelijke vordering met als grondslag onrechtmatige daad, kan worden uitgegaan, rust, overeenkomstig de hoofdregel van artikel 150 Rv, de stelplicht en bewijslast dat sprake is van een onrechtmatige gedraging en van het causaal verband tussen die gedraging en de gestelde schade in beginsel bij [geïntimeerde].
Het hof nodigt [geïntimeerde] uit om aan te geven op welke punten in concreto (derhalve zo feitelijk mogelijk) de gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld, alles voor zover die gedragingen in causaal verband staan tussen de hier nog in geding zijnde schade betreffende de periode na 2 december 2004, alsmede een nadere specificatie van het bewijsaanbod, toegesneden op die concrete punten.

9.
Het komt het hof geraden voor dat deze punten in een comparitie van partijen nader worden besproken. Ter stroomlijning van de discussie verdient het daarbij aanbeveling dat partijen hun (voorlopige) standpunten terzake eerst bij akte nader uiteenzetten en voorafgaand aan de comparitie aan het hof en de wederpartij doen toekomen.
De comparitie zal tevens worden benut voor het beproeven van een minnelijke regeling. ECLI:NL:GHLEE:2010:5904