Rb Den Haag 040215 schietincident Alphen; overtreden norm strekt niet mede tot bescherming van de individuele vermogensbelangen van eisers

Rb Den Haag 040215 schietincident Alphen; redelijk handelend en redelijk bekwaam korpschef zou wapen geweigerd hebben; 
- overtreden norm strekt niet mede tot bescherming van de individuele vermogensbelangen van eisers

5 De beoordeling
Inleiding
5.1.
Het schietincident in het winkelcentrum in Alphen aan den Rijn op 9 april 2011, waarbij [V.] met vuurwapens om zich heen heeft geschoten, diverse personen heeft gedood en verwond en eigendommen heeft beschadigd, heeft onmiskenbaar grote invloed gehad op de levens van eisers, die in veel gevallen nog dagelijks geconfronteerd worden met de gevolgen daarvan.

5.2.
De rechtbank stelt voorop dat de schade die eisers hebben geleden, het directe gevolg is van het onrechtmatig handelen van [V.]. Eisers stellen dat PHM aansprakelijk is voor de schade die [V.] heeft aangericht, kort gezegd omdat de korpschef aan [V.] geen wapenverlof had mogen verlenen. PHM is verplicht tot vergoeding van de door eisers geleden schade indien komt vast te staan dat deze schade het gevolg is van onrechtmatig handelen van PHM jegens eisers.

5.3.
Zoals uit het onder 3. weergegeven wettelijk kader blijkt, is de korpschef het in de WWM aangewezen bestuursorgaan dat krachtens die wet een wapenverlof verleent en verlengt. De gedragingen van de korpschef, die als orgaan van een rechtspersoon – destijds PHM – in dit burgerlijk geding de bevoegdheid mist om zelfstandig als partij op te treden, hebben in het maatschappelijk verkeer te gelden als gedragingen van PHM. De rechtbank zal daarom, als het gaat om handelen in verband met de verlofverlening, ook spreken van PHM. De Nationale politie, regionale eenheid Den Haag, is sinds de inwerkingtreding van de Politiewet 2012 per 1 januari 2013 de rechtsopvolger van PHM. Omdat deze zaak gaat over de situatie van voor 1 januari 2013, zal de rechtbank – net als partijen – blijven spreken van PHM.

5.4.
De rechtbank zal eerst onderzoeken of het verwijt van eisers dat PHM op grond van de WWM geen wapenverlof aan [V.] had mogen verlenen, terecht is. De rechtbank kondigt reeds op deze plaats aan dat zij daarbij tot het oordeel komt dat PHM in strijd met de wet en daarmee onrechtmatig heeft gehandeld bij de verlening van het wapenverlof, omdat daarbij relevante gegevens buiten beschouwing zijn gelaten. Indien die gegevens wel waren meegewogen, zou dat naar het oordeel van de rechtbank tot weigering van het wapenverlof hebben moeten leiden.

5.5.
De vraag die de rechtbank vervolgens dient te beantwoorden, is of de door PHM geschonden norm uit de WWM strekt tot bescherming tegen de schade die eisers hebben geleden. Dit is vereist voor de aansprakelijkheid van PHM. Deze toets leidt tot de conclusie dat het met de wet strijdige handelen van PHM geen aansprakelijkheid van PHM voor de schade van eisers meebrengt. Er is niet voldaan aan het relativiteitsvereiste.

5.6.
Tot slot verwerpt de rechtbank het standpunt van eisers dat PHM met het verlenen van het wapenverlof ten aanzien van eisers in strijd heeft gehandeld met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt.

5.7.
De rechtbank licht haar oordeel hierna toe.

Handelen van PHM in strijd met de WWM?
toetsingskader
5.8.
Het geweldsmonopolie in Nederland ligt bij de overheid. Het recht om geweld toe te passen – en daarmee wapens en munitie te gebruiken – is neergelegd bij instituten als de politie en de krijgsmacht. Het gebruik van geweld door burgers is in beginsel verboden. De WWM geeft uitdrukking aan dat geweldsmonopolie, doordat zij de kring van personen die over wapens en munitie mogen beschikken beperkt. De wet verbiedt burgers om (in die wet nader aangeduide) wapens of munitie voorhanden te hebben en maakt – alleen – een uitzondering voor burgers aan wie daarvoor verlof is verleend. Verlof wordt slechts verleend indien er aan een aantal voorwaarden is voldaan. De rechtbank staat hier stil bij de voor de beoordeling van de verlening van het wapenverlof aan [V.] relevante voorwaarden, die ook meer uitgebreid onder 3. zijn opgenomen.

5.9.
De korpschef verleent verlof tot het voorhanden hebben van wapens en munitie behorend tot categorie III – de wapens die [V.] heeft gehanteerd op 9 april 2011 en die vermeld stonden op de bijlage bij het op 16 november 2010 verlengde wapenverlof (zie 2.19) – indien, voor zover hier relevant, (i) een redelijk belang de verlening van het verlof vordert en (ii) de aanvrager geen gevaar voor zichzelf, de openbare orde of veiligheid kan vormen (artikel 28 WWM). In de wetsgeschiedenis bij deze bepaling staat dat niet snel zal worden aangenomen dat een redelijk belang het vordert dat een burger een pistool of revolver – wapens behorend tot categorie III – voorhanden heeft. Serieuze beoefening van de schietsport kan wel een redelijk belang opleveren, net als – voor bepaalde wapens – bestrijding van wildschade overeenkomstig de Jachtwet (Kamerstukken II 1976-1977, 14 413, nr. 1-3, p. 35).

5.10.
Het verlof moet worden geweigerd indien er reden is te vrezen dat de aanvrager het onder zich hebben van wapens of munitie niet kan worden toevertrouwd of er reden is te vrezen dat er door de aanvrager van wapens of munitie misbruik zal worden gemaakt (artikel 7 WWM). Dit volgt niet alleen uit de tekst van de wet, maar ook uit de toelichting daarop, waarin tot uitdrukking komt dat in zo’n geval geen beleidsvrijheid bestaat: “Wanneer er reden is om te vrezen voor misbruik, dan zal, zelfs al is er een redelijk belang, toch geen verlof worden gegeven.” (Kamerstukken II 1976-1977, 14 413, 1-3, p. 35). Ook de CWM 2005 onderstreept het ontbreken van die beleidsvrijheid: “Er bestaat dus geen beleidsvrijheid voor het behandelend bestuursorgaan” (zie 3.7). Bij genoemde vrees mag de korpschef dus geen verlof verlenen.

5.11.
In de CWM 2005 is toegelicht dat het geval van vrees voor misbruik van wapens of munitie op één lijn dient te worden gesteld met het geval waarin de aanvrager het onder zich hebben van wapens of munitie niet kan worden toevertrouwd. Verder kent “vrees voor misbruik” volgens de CWM 2005 een ruime uitleg en valt daaronder ook het geval waarin de aanvrager een gevaar voor zichzelf, de openbare orde of de veiligheid kan vormen. Spiegelbeeldig geldt volgens de circulaire dat er, gelet op het feit dat wapens en munitie “een potentieel ernstige bedreiging voor de veiligheid in de samenleving vormen indien zij in handen komen van personen die onvoldoende betrouwbaar zijn om wapens en munitie voorhanden te hebben”, een restrictief beleid gevoerd moet worden waar het de toepassing van het criterium “geen vrees voor misbruik” betreft. Dat houdt in dat niet gemakkelijk geconcludeerd mag worden dat er geen vrees voor misbruik is.

5.12. 
De CWM 2005 wijst er voorts op dat, ten behoeve van de bescherming van de veiligheid van de maatschappij, reeds geringe twijfel aan het verantwoord zijn van de te maken of gemaakte uitzondering op het verbod wapens en munitie voorhanden te hebben, voldoende reden is om een verlof niet te verlenen, respectievelijk in te trekken. Aan de geringe twijfel dient wel een objectief toetsbare motivering ten grondslag te liggen. Dit is in lijn met de door PHM aangehaalde bestendige rechtspraak van de ABRS.

5.13.
De rechtbank is van oordeel dat de artikelen 7 en 28 WWM, in samenhang bezien met hetgeen in de CWM 2005 is opgenomen, tot geen andere conclusie kunnen leiden dan dat een wapenverlof bij geringe twijfel aan het verantwoord zijn van de te maken of gemaakte uitzondering op het verbod wapens en munitie voorhanden te hebben, mits geobjectiveerd, geweigerd moet worden. Anders gezegd: bij geobjectiveerde geringe twijfel, is er vrees voor misbruik als bedoeld in de WWM. Ruimte voor de korpschef om in zo een geval anders te beslissen, is er niet.

5.14.
Gezien het voorgaande verwerpt de rechtbank het standpunt van PHM dat op grond van de WWM een verplichting tot weigering van het verlof pas aan de orde is indien een objectief toetsbaar en onaanvaardbaar risico bestaat dat de aanvrager door de verlofverlening het gevaar voor de samenleving zal opleveren dat zich hier heeft verwezenlijkt.

5.15.
In de structuur van het verlofstelsel maakt de korpschef bij geobjectiveerde geringe twijfel zijn “voornemen tot weigering” van het verlof aan de aanvrager kenbaar. Dit voornemen leidt tot een definitieve weigering, tenzij de aanvrager aantoont dat het voorhanden hebben van wapens en/of munitie hem wel kan worden toevertrouwd.

5.16.
De rechtbank dient dan ook de vraag te beantwoorden of de korpschef heeft kunnen oordelen dat ten tijde van de vergunningverlening geen geobjectiveerde geringe twijfel bestond of het voorhanden hebben van een wapen en/of munitie aan [V.] kon worden toevertrouwd. Om die vraag te kunnen beantwoorden, is eerst van belang vast te stellen welke gegevens de korpschef dient te (laten) raadplegen alvorens een beslissing te nemen.

toetsingsmateriaal
5.17.
Gezien het onder 3. weergegeven wettelijk kader, in het bijzonder de CWM 2005, dienen – samengevat – de volgende gegevens bij de beoordeling van een aanvraag voor een wapenverlof te worden betrokken: a) veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken en b) andere omtrent de aanvrager bekende feiten. De categorie “veroordelingen” ziet onder andere op veroordelingen tot plaatsing in een psychiatrisch ziekenhuis op de voet van artikel 37 of 37a Sr (en niet op de civielrechtelijke maatregel van de inbewaringstelling, zoals eisers beweren). Met betrekking tot de categorie “andere bekende feiten” worden sepots en processen-verbaal genoemd en feiten die betrekking hebben op de psychische gesteldheid van de aanvrager. Daarbij wordt in de CWM overwogen dat het “in beginsel niet verantwoord is om aan iemand die – door oorzaken van zowel interne, als externe aard, onder sterke psychische druk staat (…) het voorhanden hebben van een vuurwapen toe te vertrouwen. In het bezit van een vuurwapen zou de vergunninghouder een gevaar voor zichzelf en voor de openbare orde en veiligheid (zijn, rb).” 
5.18. Uit de Richtlijn interne bevragingen zoals die destijds gold bij PHM (zie 3.8), volgt dat de met de beoordeling van de aanvraag belaste ambtenaar van de afdeling BW (in dit geval was dat G05) daartoe alle beschikbare, in de richtlijn genoemde, bevragingssystemen moest (doen) raadplegen. In deze richtlijn wordt toegelicht dat de afdeling BW in het kader van verlening van verlof een verplichting heeft tot screening en dat bij deze screening “een streng bevragingssysteem wordt toegepast, namelijk de zgn PMA-lijn regio Hollands Midden waarbij alle ernstige bezwaren over een individu aan het licht komen.” Daarbij is expliciet onderkend dat de inhoudelijke toetsing om te komen tot vergunningverlening “voor een groot deel afhangt van de kwaliteit van de bevraging.”

relevante beschikbare gegevens buiten beschouwing gebleven?
5.19.
Vast staat dat ten tijde van de aanvraag van [V.] van een wapenverlof in 2008:
het uittreksel van de Justitiële Informatiedienst ten aanzien van [V.] een transactie wegens een snelheidsovertreding in 2007 vermeldde;
in de digitale politieregisters de informatie was opgeslagen die is opgesomd in 2.13, waaronder de mutaties over de luchtbuksincidenten in 2003 en de BOPZ-mutatie uit 2006,
in de papieren politieregisters was terug te vinden dat de verlofaanvraag van [V.] in 2005 was geweigerd in verband met de luchtbuksincidenten uit 2003.

5.20.
PHM, in de persoon van G05, had gelet op hetgeen hiervoor in 5.17-5.18 is overwogen, al deze gegevens bij de beoordeling moeten betrekken. Vast staat dat dit niet is gebeurd: G05 heeft de BOPZ-mutatie noch de eerdere weigering van de verlofaanvraag bij de beoordeling betrokken.

5.21.
Op grond van de toepasselijke regels had de BOPZ-mutatie aan G05 moeten zijn toegestuurd. Als dat niet is gebeurd – hetgeen niet kan worden uitgesloten aangezien technisch onderzoek niet heeft kunnen bevestigen dat G06 deze mutatie ook werkelijk aan G05 heeft toegestuurd – is dat een omstandigheid die voor rekening en risico komt van PHM, die in het kader van een zorgvuldige voorbereiding van het te nemen besluit op de verlofaanvraag en gelet op de richtlijn Interne bevragingen, ervoor verantwoordelijk is dat G05 over de gegevens beschikt. Datzelfde geldt voor de door PHM genoemde omstandigheden die mogelijk (verder) verklaren waarom G05 niet naar de mutatie heeft gekeken, te weten dat de mutatie op een onopvallende plek, waarop G05 niet bedacht hoefde te zijn, was gerubriceerd en dat de eerdere weigering van de verlofaanvraag in 2005 bij de overgang van een papieren naar een digitaal systeem niet in het digitaal systeem is ingevoerd.

5.22.
Evenmin kan de door PHM genoemde omstandigheid dat zij “bij toeval” van de BOPZ-opname op de hoogte was, omdat zij daarbij assistentie had verleend – hetgeen niet altijd het geval is bij dit soort opnames – haar baten. Op basis van de regelgeving dienen “andere omtrent de aanvrager bekende feiten”, zeker die welke betrekking hebben op de psychische gesteldheid van de aanvrager, te worden meegewogen. Irrelevant is waarom die feiten bij de politie bekend zijn en of die in alle gevallen bekend zijn. Nu de BOPZ-opname een omtrent [V.] bekend feit was, had deze moeten worden meegewogen.

5.23.
De rechtbank concludeert dat het bij de besluitvorming over de vergunningverlening in 2008 buiten beschouwing laten van de weigering van het verlof in 2005 en de BOPZ-mutatie kwalificeert als een handelen in strijd met een wettelijke plicht en daarmee als een onrechtmatige daad van PHM.

5.24.
De rechtbank is van oordeel dat het buiten beschouwing laten van deze gegevens bij de vergunningverlening een voor deze zaak relevante omstandigheid is. Deze gegevens hadden in 2008 namelijk – zo blijkt uit het hiernavolgende – opnieuw tot een voorgenomen weigering van het wapenverlof moeten leiden.

voorgenomen weigering
5.25.
De luchtbuksincidenten uit 2003 vormden in 2005 aanleiding het wapenverlof te weigeren. De rechtbank gaat er daarbij vanuit dat de informatie over de luchtbuksincidenten in de kern luidt zoals in de weigering van het verlof is verwoord, dat wil zeggen dat [V.] op 17-jarige leeftijd medeplichtig is geweest aan een bedreiging met een luchtdrukwapen en dat het slachtoffer daarbij in zijn enkel geschoten is, dat dit luchtdrukwapen in eigendom toebehoorde aan de vader van [V.] en dat [V.] eerder een luchtdrukpistool ter beschikking heeft gesteld aan twee vrienden die dit wapen hebben gebruikt om daarmee op auto’s te schieten (zie 2.5). Het feit dat [V.] voor die feiten niet is vervolgd maar dat die werden afgedaan met een sepot, heeft de vrees voor misbruik in 2005 niet weggenomen. Dat strookt met hetgeen in de CMW 2005 is opgenomen over de weging van sepots in het kader van een verlofaanvraag (zie 3.7): er waren hier feiten met betrekking tot een wapen, die niet zijn geseponeerd wegens gebrek aan bewijs, maar wegens geringe betrokkenheid van [V.], wiens betrokkenheid dus wel werd aangenomen.

5.26.
Ten tijde van de aanvraag van het verlof in 2008 bleek de over [V.] reeds bekende informatie verzwaard met een BOPZ-mutatie. De BOPZ-mutatie maakte melding van een gedwongen opname in een psychiatrische instelling, een zogeheten inbewaringstelling (hierna: IBS). Op grond van artikel 20 lid 2 Wet BOPZ kan de burgemeester slechts lastgeven tot inbewaringstelling als a) de betrokkene gevaar veroorzaakt, b) het ernstige vermoeden bestaat dat een stoornis van de geestvermogens de betrokkene het gevaar doet veroorzaken, c) het gevaar zo onmiddellijk dreigend is dat een voorlopige machtiging tot het doen verblijven of tot het doen voortduren van het verblijf van de betrokkene in een psychiatrisch ziekenhuis niet kan worden afgewacht en d) het gevaar niet door tussenkomst van personen of instellingen buiten een psychiatrisch ziekenhuis kan worden afgewend.

5.27.
Uit de BOPZ-mutatie blijkt dat [V.] ten tijde van de gedwongen opname gevaar voor zichzelf opleverde; hij had te kennen gegeven zichzelf van het leven te gaan beroven. Een dergelijk gevaar staat op grond van artikel 28 in verbinding met artikel 7 van de WWM in de weg aan verlening van een wapenverlof. Artikel 28 WWM bepaalt immers dat verlof wordt verleend indien de aanvrager geen gevaar voor zichzelf kan vormen. Verlofverlening kan dus niet aan de orde zijn indien de aanvrager gevaar voor zichzelf kan vormen en er – daardoor – reden is voor vrees als bedoeld in artikel 7 WWM. Daar komt bij dat, blijkens de BOPZ-mutatie, in ieder geval bij de vader van [V.] de vrees bestond dat [V.] bij die voorgenomen zelfdoding gebruik zou maken van een wapen.

5.28.
Het samenstel van de te wegen gegevens had een redelijk handelend en redelijk bekwaam korpschef tot het oordeel moeten brengen dat geringe twijfel was ontstaan of aan [V.] het voorhanden hebben van wapens of munitie kon worden toevertrouwd. Het gegeven dat ten tijde van de verlofaanvraag in 2008 twee jaar waren verstreken sinds het moment waarop de gedwongen opname met bijstand van de politie plaatsvond en dat het systeem geen informatie bevatte over het vervolg van de gedwongen opname maakt dit niet anders. Informatie over (het vervolg van) inbewaringstellingen wordt immers in de regel niet in de politieregisters opgeslagen, zodat aan het ontbreken van die informatie ook geen betekenis kan worden toegekend. In dit verband is van belang dat hoewel niet zonder meer gezegd is dat iemand twee jaar na een gedwongen opname nog in dezelfde situatie verkeert, zonder nadere gegevens – waar PHM niet over beschikte – evenmin kan worden uitgesloten dat betrokkene dan geen gevaar meer vormt voor zichzelf en/of dat het voorhanden hebben van wapens en munitie gezien zijn psychische gesteldheid aan deze persoon kan worden toevertrouwd.

5.29.
Gezien het voorgaande had PHM aldus tot een voornemen tot weigering van het verlof aan [V.] moeten besluiten. De vraag is welk gevolg dat zou hebben gehad voor het al dan niet verlenen van het wapenverlof aan [V.].

het gevolg van de voorgenomen weigering
5.30.
Zoals in de CWM 2005 wordt beschreven, is het aan de aanvrager van het verlof om ofwel in het voornemen tot weigering te berusten ofwel om met behulp van een schriftelijke verklaring van een arts/psychiater aan te tonen dat het voorhanden hebben van wapens en munitie wel aan hem kan worden toevertrouwd. De bewijslast terzake rust op de aanvrager. Uit de door hem over te leggen verklaring moet blijken – zo vereist de CWM 2005 – dat die arts/psychiater bekend was met zijn problemen en dat deze problemen niet (langer) een belemmering vormden om hem een wapenverlof te verlenen. Op de korpschef rust geen onderzoeksplicht (zie ABRS 19-11-2014, ECLI:NL:RVS:2014:4153).

5.31.
Als [V.] zich al niet – zoals hij eerder ook had gedaan – bij het voornemen tot weigering had neergelegd, acht de rechtbank buiten redelijke twijfel dat hij geen verklaring zou hebben kunnen overleggen van een behandelend arts/psychiater waaruit zou blijken dat zijn problemen niet (langer) een belemmering vormden om hem een wapenverlof te verlenen. Uit het rapport van de IGZ (zie 2.26 en 2.27) blijkt immers dat:
- i) in de periode van en kort na de BOPZ-opname – vanwege het gevaar van suïcide met een vuurwapen – duidelijk werd dat [V.] aan een psychotische stoornis leed en dat hij een fascinatie had voor vuurwapens en God;
- ii) in de periode 2006-2008 aantekeningen in het dossier van Rivierduinen te vinden zijn dat er sprake was van dreigen met zichzelf iets aan te doen met een vuurwapen, wat in 2006 tot de gedwongen opname had geleid en dat er daarna enkele dreigingen waren waarop afspraken werden gemaakt rond eventuele crisisinterventie die vervolgens niet heeft plaatsgevonden;
- iii) [V.] in de jaren na 2006 – en ten tijde van de aanvraag tot wapenverlof – ambulant in behandeling was in het zorgprogramma Kritische Eerste Episode, specifiek gericht op ambulante zorgverlening na een eerste psychose en medicatie kreeg (antipsychotica en antidepressiva);
- iv) [V.] niet behandelings- en medicatietrouw was: hij had bezwaren tegen de voorgeschreven medicatie in verband met de bijwerkingen, was vanaf het begin van zijn behandeling ambivalent over zijn zorgvraag en mogelijke diagnose, hij was wisselend in zijn therapietrouw wat betreft de medicatie en zijn contacten met de hulpverleners van Rivierduinen en neigde in de contacten tot het afhouden van zijn klachten en problemen. In het IGZ-rapport wordt de relatie tussen [V.] en zijn behandelaars van Rivierduinen als een “broze relatie” omschreven en wordt bevestigd dat de vader van [V.] in de periode rondom de verlofaanvraag van zijn zoon in 2008 (meermalen) hierover zijn zorgen heeft uitgesproken tegenover medewerkers van Rivierduinen.

5.32.
Noch de artsen/psychiaters van Rivierduinen waar [V.] onder behandeling was, noch zijn huisarts, die bij Rivierduinen voor zover nodig inlichtingen zou moeten hebben inwinnen, zouden onder deze omstandigheden bedoelde schriftelijke verklaring aan [V.] hebben afgegeven. [V.] zou deze dan ook niet aan de politie hebben kunnen overleggen.

5.33.
Het voorgaande brengt met zich dat op een voornemen tot weigering in het geval van [V.] hoe dan ook een weigeringsbesluit van de korpschef was gevolgd. De veronachtzaming van de over [V.] bekende informatie heeft dan ook geleid tot het ten onrechte verlenen van een wapenverlof. Zowel deze veronachtzaming als de verlofverlening levert een handelen in strijd met een wettelijke plicht – en daarmee een onrechtmatige daad – van PHM op.

5.34.
Met dit oordeel is gegeven dat ook de verlengingen van het wapenverlof onrechtmatig zijn. Aan de vereisten voor vergunningverlening was immers niet (langer) voldaan (artikel 28 lid 4 WWM).

5.35.
Nu PHM een wettelijke plicht heeft geschonden, is daarmee de onrechtmatigheid van haar gedrag bij de verlening en verleningen van het wapenverlof aan [V.] in beginsel gegeven. Het enkele gegeven dat in strijd met een wettelijk norm is gehandeld, betekent echter niet dat PHM daarvoor aansprakelijk is jegens eisers. Daarvoor moet aan het zogenoemde relativiteitsvereiste worden voldaan. In de parlementaire geschiedenis is dit als volgt verwoord:
“Ook al levert een gedraging in strijd met een in publiekrechtelijk voorschrift gegeven verplichting in beginsel een onrechtmatige daad op in de zin van het onderhavige artikel (artikel 6:162 BW, rb), toch zal vaak degene die dientengevolge schade heeft geleden geen aanspraak kunnen maken op vergoeding van die schade aan artikel 1 (artikel 6:162 BW, rb) ontlenen en wel wegens het in artikel 2 (artikel 6:163 BW, rb) bepaalde. Indien uit de strekking van de overtreden wetsbepaling volgt dat de dader door de overtreding niet jegens de benadeelde onrechtmatig handelde of dat de wettelijke plicht niet beoogde de benadeelde te beschermen tegen schade zoals hij heeft geleden, kan immers een vordering tot schadevergoeding door de benadeelde niet enkel op deze wetsovertreding gebaseerd worden.” (Toelichting Meijers, Parlementaire geschiedenis Boek 6, p. 615).

Relativiteit
5.36.
De rechtbank zal nu bezien of de normschending zoals die zojuist is vastgesteld, strekt tot bescherming tegen de schade die eisers hebben geleden (artikel 6:163 BW). PHM heeft gemotiveerd betwist dat dit het geval is.

5.37.
De rechtbank stelt voorop dat het bij beantwoording van de vraag of is voldaan aan het relativiteitsvereiste aankomt op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt.

5.38.
Eisers zijn de slachtoffers die het schietincident hebben overleefd en nabestaanden van overleden slachtoffers (zie in dit verband de artikelen 6:107 en 6:108 BW). Onder hen bevinden zich ook personen die tijdens het schietincident aanwezig zijn geweest en winkeliers die vermogensschade hebben geleden. Zij vorderen schadevergoeding op te maken bij staat. Zij hebben hun schade in deze procedure (nog) niet geconcretiseerd, anders dan door te stellen dat zij schade hebben geleden die zij in een schadestaatprocedure nader zullen uitwerken. De rechtbank neemt tot uitgangspunt dat de soort schade per persoon kan verschillen en dat deze zowel kan bestaan uit (louter) zuivere vermogensschade als (ook) uit personenschade en zowel directe schade kan betreffen als gevolgschade.

5.39.
Het in de WWM neergelegde verlofstelsel vormt een uitzondering op het verbod op het voorhanden hebben van wapens. De WWM en de daarop gebaseerde CWM 2005 en de binnen PHM geldende Richtlijn interne bevragingen bevatten specifieke regels voor deze verlofverlening. PHM heeft deze regels overtreden door het besluit tot weigering van het verlof in 2005 en de BOPZ-mutatie buiten beschouwing te laten bij de beoordeling van de (tweede) verlofaanvraag van [V.] en als gevolg daarvan ten onrechte een wapenverlof aan hem te verlenen. De geschonden norm is die van een zorgvuldige besluitvorming bij verlening van het wapenverlof.

5.40.
Zoals eerder in 5.8 is overwogen, geeft de WWM vorm aan het geweldsmonopolie van de overheid als het gaat om wapens en munitie: het in artikel 26 lid 1 WWM neergelegde verbod tot voorhanden hebben en dragen van wapens is een kernbepaling van de WWM (Kamerstukken II 1976-1977, 14 413, nr. 1-3, p. 33). In de Memorie van Antwoord staat daarover: “De leden van de fracties van het C.D.A, en de S.G.P. brachten in dit verband vanuit hun specifieke zienswijze de exclusieve zwaardmacht van de overheid ter sprake. Wij onderschrijven de daarmee tot uitdrukking gebrachte gedachte, dat geweldstoepassing - indien onvermijdelijk - een zaak van de overheid behoort te zijn en niet van de individuele burger.” (Kamerstukken II 1979-1980, 14 413, nr. 5, p. 2)

5.41.
In de memorie van toelichting bij de WWM staat dat met wetgeving ter regulering van het bezit en het gebruik van wapens en de handel daarin verschillende doeleinden worden nagestreefd, waarbij in de eerste plaats behoort de bescherming van de veiligheid van burger en staat. De wetgever verwijst verder naar een toenemende behoefte aan strenge regels op het gebied van het bezitten en dragen van wapens en een zo effectief mogelijke controle op de handel in wapens. Als een van de uitgangspunten van de voorgestelde wettelijke regeling geldt dat “voor zover wetgevende maatregelen daartoe kunnen dienen moet een bijdrage worden geleverd aan bestrijding van het illegale wapenbezit” (Kamerstukken II 1976-1977, 14 413, nr. 1-3, p. 20). In de wetgeschiedenis staat ook “dat illegaal wapenbezit in uiterste instantie tot aantasting van de rechtsstaat kan leiden. Ook indien het slechts incidenteel voorkomt, kan er reeds een ernstige bedreiging voor het leven en de vrijheid van personen van uitgaan.” (Kamerstukken II, 1979-1980, 14 413, nr. 5, p. 2) Tot slot wordt gesproken over de noodzaak om wapenbezit zoveel mogelijk terug te dringen (Kamerstukken II 1976-1977, 14 413, nr. 1-3, p. 34).

5.42.
Deze aan de kamerstukken in de vergaderjaren 1976-1977 en 1979-1980 ontleende bedoeling van de wetgever heeft in de huidige maatschappelijke context niet aan belang ingeboet. In de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel tot wijziging van de WWM – kort gezegd – in verband met de inwerkingtreding van de Verordening (EU) nr. 258/2012 (PbEU 2012, L94), Kamerstukken II 2013-2014, 33 995, nr. 3 staat (op p. 2) bijvoorbeeld: “Beheersing van het legale bezit van wapens als ook het voorkomen en bestrijden van illegale wapenhandel vormt de kern van het Nederlandse vuurwapenbeleid.”

5.43.
Naar het oordeel van de rechtbank moet onderscheid worden gemaakt tussen deze met de WWM gediende algemene maatschappelijke veiligheidsnorm van bescherming van de veiligheid van de samenleving en de door PHM geschonden norm van onzorgvuldige besluitvorming bij verlening van een wapenverlof. De geschonden norm draagt wel bij aan verwezenlijking van de algemene norm. Daarmee is echter niet gezegd dat de in de CWM 2005 neergelegde en uit de WWM voortvloeiende eisen van zorgvuldigheid van de besluitvorming over een verlofaanvraag mede strekken ter bescherming van de (vermogens)schade die eisers hebben geleden doordat [V.] wapens waarvoor ten onrechte verlof was verleend, heeft gebruikt bij het schietincident.

5.44.
Daar komt bij dat, voor zover misbruik al moet worden gezien als een algemeen voorzienbaar gevolg van onzorgvuldige besluitvorming die leidt tot het ten onrechte verlenen van een wapenverlof, alleen al vanwege de grote verscheidenheid van mogelijke vormen van misbruik met uiteenlopende gevolgen, onzorgvuldige besluitvorming een onbepaalde en in beginsel onbegrensde groep potentiële gelaedeerden raakt, die op niet in algemene zin te voorziene wijze tot velerlei vormen van schade zou kunnen leiden.

5.45.
Verder wijst niets in de totstandkomingsgeschiedenis erop dat met de door PHM geschonden norm is beoogd individuele vermogensbelangen van welke aard dan ook te beschermen. In dit verband acht de rechtbank mede van belang dat het stelsel van rechtsbescherming met betrekking tot verlofverlening in de WWM uitdrukkelijk is beperkt tot de in die wet (in artikel 34) genoemde gevallen. Ook de kring van beroepsgerechtigden is met zoveel woorden beperkt. Daarmee is de kring van belanghebbenden in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht ingrijpend ingeperkt. De WWM bevat ook anderszins geen bepalingen waaraan de individuele burger rechtstreeks rechten kan ontlenen indien hij vreest dat door het bevoegd gezag toe te staan of toegestaan wapengebruik van een ander gevaar voor zijn veiligheid doet ontstaan. Evenmin voorziet de WWM in een regeling waaraan de individuele burger bescherming kan ontlenen indien zijn veiligheid door het wapengebruik van een ander in gevaar is gekomen en hij daardoor schade heeft geleden.

5.46.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de door PHM bij de verlofverlening overtreden norm niet mede strekt ter bescherming van de individuele vermogensbelangen van eisers. De in de WWM met het – zorgvuldig toe te passen – verlofstelsel vormgegeven algemene verantwoordelijkheid van de overheid voor de veiligheid in de samenleving heeft niet de strekking een in beginsel onbeperkte groep van derden te beschermen tegen schade die op veelal niet te voorziene wijze kan ontstaan indien in strijd met de wet is gehandeld bij verlening van een wapenverlof.

Ongeschreven zorgvuldigheidsnorm
5.47.
Eisers betogen voorts dat PHM – door het bij de beoordeling van de verlofaanvraag van [V.] in 2008 buiten beschouwing laten van de weigering van het wapenverlof in 2005 en de BOPZ-mutatie, met als gevolg dat [V.] ten onrechte een wapenverlof is verleend – ook in strijd heeft gehandeld met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. PHM heeft een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm geschonden en dat maakt PHM jegens eisers schadeplichtig, zo stellen zij. De rechtbank deelt het standpunt van eisers niet en overweegt daartoe het volgende.

5.48.
De in artikel 6:162 BW neergelegde ongeschreven zorgvuldigheidsnorm is een relatieve norm. Zij verplicht tot zorgvuldigheid die in een bepaalde verhouding tegenover een of meer anderen moet worden betracht. Het is dus niet zo dat elk onzorgvuldig handelen een onrechtmatige daad oplevert jegens eenieder die van dat handelen de gevolgen ondervindt. Het onzorgvuldig handelen krijgt eerst het karakter van een onrechtmatige daad indien de dader voor hem kenbare belangen van derden heeft veronachtzaamd. Alleen in dat geval is er – jegens die derden – sprake van schending van een zorgvuldigheidsnorm.

5.49.
De rechtbank neemt, in lijn met de jurisprudentie die betrekking heeft op schending van zorgvuldigheidsnormen, in deze zaak tot uitgangspunt dat een veilige samenleving weliswaar in het belang van eenieder is en in zoverre een kenbaar belang is, maar dat dit – algemeen – belang niet meebrengt dat een onzorgvuldige wijze van besluitvorming bij de verlening van een wapenverlof per definitie leidt tot schending van een zorgvuldigheidsnorm jegens eenieder. Voor de vraag naar onrechtmatigheid is doorslaggevend welk specifiek belang in dit concrete geval kenbaar was voor PHM.

5.50.
De rechtbank neemt verder in aanmerking dat de zorgvuldigheidsnorm mede wordt ingekleurd door de verdragsbepalingen waarop eisers zich beroepen en waarnaar PHM als overheidsorgaan zich heeft te richten. Daarbij is in het bijzonder van belang dat artikel 2 EVRM niet het leven zelf beschermt, maar het recht op leven, welk recht geen garantie biedt op bescherming tegen alle gevaren van het leven. Verder is ook voor de uit artikel 2 EVRM voortvloeiende positieve verplichting van de overheid tot het nemen van alle maatregelen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevergd ter bescherming van het leven van een burger vereist dat PHM wist of had moeten weten dat het leven van die burger gevaar loopt door toedoen van een andere burger, in de vorm van een “real and immediate risk to life”.

5.51.
De rechtbank is van oordeel dat uit het samenstel van gegevens dat PHM in het kader van de besluitvorming tot het verlenen van het wapenverlof had moeten wegen, niet kan worden afgeleid dat willekeurige derden, zoals eisers, een veiligheidsrisico liepen indien [V.] een wapenverlof zou worden verleend. De luchtbuksincidenten, die tot een sepot van de officier van justitie hebben geleid, dateerden van ruim vijf jaren eerder, zonder dat zich intussen nieuwe vergelijkbare incidenten hadden voorgedaan. Uit de BOPZ-mutatie blijkt van gevaar van [V.] voor zichzelf vanwege de daar beschreven suïcideplannen, maar niet van gevaar voor wapengebruik jegens willekeurige derden, zoals eisers.

5.52.
De conclusie luidt dat ook als PHM kennis zou hebben genomen van de eerdere weigering van het verlof en de BOPZ-mutatie, zij niet over geobjectiveerde informatie beschikte die wees op een veiligheidsrisico voor willekeurige derden bij verlening van een wapenverlof aan [V.]. Zij kon zich daarvan bij de verlofverlening dus ook geen rekenschap geven. Van veronachtzaming van belangen van willekeurige derden en dus van eisers is derhalve geen sprake, zodat PHM geen ongeschreven zorgvuldigheidsnorm jegens eisers heeft geschonden.

EVRM
5.53.
Uit de artikelen 2, 3 en 8 van het EVRM, die eisers mede aan hun vordering ten grondslag hebben gelegd valt geen strengere zorgvuldigheidsnorm af te leiden dan de hierboven omschreven norm die voortvloeit uit artikel 6:162 BW. Deze grondslag van de vordering behoeft daarom geen verdere bespreking.

Slotsom
5.54.
De conclusie luidt dat PHM in strijd met de wet heeft gehandeld door het besluit tot weigering van het verlof in 2005 en de BOPZ-mutatie buiten beschouwing te laten bij de beoordeling van de verlofaanvraag van [V.] en als gevolg daarvan ten onrechte een wapenverlof aan hem te verlenen. Dit leidt niet tot aansprakelijkheid jegens eisers, omdat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste – de geschonden norm strekt niet tot bescherming van de belangen van eisers – en PHM evenmin een ongeschreven onzorgvuldigheidsnorm of een in het EVRM neergelegd recht heeft geschonden jegens eisers. Dit staat reeds in de weg aan toewijzing van de vordering tot schadevergoeding. De subsidiaire vordering – de verklaring voor recht – is evenmin toewijsbaar.

5.55.
De rechtbank komt niet toe aan bespreking van de andere vereisten voor schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad en de in dit verband door partijen ingenomen stellingen.ECLI:NL:RBDHA:2015:1061