GHARL 291220 terugvorderingsbesluit bijstandsuitkering – verzoek om daadwerkelijke betaling na ruim tien jaar – verjaard; regime van onverschuldigde betaling

GHARL 291220 terugvorderingsbesluit bijstandsuitkering – verzoek om daadwerkelijke betaling na ruim tien jaar – verjaard; regime van onverschuldigde betaling

2
De vaststaande feiten en de achtergrond van de zaak

2.1
Het hof gaat in hoger beroep uit van de feiten zoals beschreven in de rechtsoverwegingen 2.1 t/m 2.3 van het bestreden vonnis van 18 april 2018, nu partijen het daarover op zichzelf eens zijn. Deze komen samengevat op het volgende neer.

2.2
Bij besluit van 18 november 2003 heeft het college van B&W van de gemeente (hierna: B&W) de bijstandsuitkering van [appellante] beëindigd en haar recht op bijstand over de periode van 1 januari 1999 tot 1 oktober 2003 ingetrokken. Na ongegrondverklaring van het bezwaar daartegen van [appellante] is het besluit op bezwaar op 30 april 2004 onherroepelijk geworden. B&W heeft op 4 december 2003 het besluit tot terugvordering van het desbetreffende bedrag genomen (hierna: het terugvorderingsbesluit). Dit bedrag beliep volgens dat besluit € 50.181,10. B&W verzocht [appellante] daarbij om betaling van genoemd bedrag vóór 31 december 2003. Tegen dat besluit is [appellante] niet opgekomen, zodat het eveneens onherroepelijk is geworden. B&W heeft op 19 maart 2015 voor het eerst weer bij [appellante] aangedrongen op betaling van haar schuld die volgens die brief nog € 47.595,04 beliep. B&W verzocht haar bij die brief om betaling van dat bedrag vóór 1 mei 2015. [appellante] stelt zich op het standpunt dat de vordering van de gemeente intussen was verjaard. B&W denkt daarover anders en meent dat een verjaringstermijn van twintig jaar geldt.

3
Het geschil en de beslissing in eerste aanleg

3.1
[appellante] heeft in eerste aanleg in conventie kort samengevat gevorderd een verklaring voor recht dat de vordering van (B&W van) de gemeente over de periode van 1 januari 1999 tot 1 oktober 2003 is verjaard, met veroordeling van de gemeente in de kosten van de procedure, vermeerderd met de wettelijke rente indien deze niet binnen 7 dagen na betekening van het vonnis zouden worden betaald.

3.2
De gemeente heeft in eerste aanleg gemotiveerd verweer gevoerd en in reconventie kort samengevat gevorderd een verklaring voor recht dat de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging van de door B&W op 4 december 2003 uitgevaardigde executoriale titel (het terugvorderingsbesluit) van die datum niet is verjaard, met veroordeling van [appellante] in de kosten van het geding.

3.3
De rechtbank heeft de vordering van [appellante] in conventie afgewezen en de vordering van de gemeente in reconventie toegewezen, met veroordeling van [appellante] in de proceskosten aan de zijde van de gemeente. Kort samengevat volgde de rechtbank de gemeente niet in haar visie dat voor de tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbesluit de verjaringstermijn van twintig jaar uit artikel 3:324 BW van (overeenkomstige) toepassing is, omdat dat artikel (alleen) ziet op rechterlijke en arbitrale uitspraken. De rechtbank leidde daaruit evenwel af dat er in de wet niet een speciaal artikel is opgenomen dat gaat over de verjaring van het recht tot tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbesluit, zodat artikel 3:306 BW hier van toepassing is. In dat artikel staat dat een rechtsvordering verjaart na twintig jaar indien de wet niet anders bepaalt. Die termijn is volgens de rechtbank op zijn vroegst gaan lopen op 4 december 2003, zodat de gemeente met haar brief van 19 maart 2015 op tijd was.

4
Het beoordeling in hoger beroep

4.1
De voornaamste vraag die het hof naar aanleiding van het hoger beroep van [appellante] en het verweer daartegen van de gemeente moet beoordelen is de volgende:

Is artikel 3:324 BW dan wel artikel 3:306 BW hier van toepassing en is sprake van een verjaringstermijn van twintig jaar of dient de verjaringstermijn van vijf jaar uit artikel 3:309 BW over de rechtsvordering uit onverschuldigde betaling te worden toegepast?

4.2
[appellante] is van mening dat artikel 3:309 BW, dat de verjaring van de rechtsvordering uit onverschuldigde betaling regelt, hier geldt, zodat sprake is van een verjaringstermijn van vijf jaar. De gemeente daarentegen bepleit opnieuw dat artikel 3:324 BW van overeenkomstige toepassing is. Mocht dat niet zo zijn, dan doet zich naar haar mening de situatie voor dat er geen bepaling is die de verjaring regelt, zodat de algemene verjaringstermijn van artikel 3:306 BW geldt. In beide gevallen bedraagt volgens de gemeente de verjaringstermijn twintig jaar, zodat haar vordering niet is verjaard.

4.3
Het hof is van oordeel dat in een geval als dit toepassing moet worden gegeven aan de verjaringstermijn van vijf jaar van artikel 3:309 BW. Het hof zal uiteenzetten welke overwegingen hem tot die visie brengen.

4.4
Anders dan de gemeente bepleit, is het terugvorderingsbesluit op grond van (het destijds geldende) artikel 87 lid 1 van de Algemene bijstandswet (Abw), niet gelijk te stellen met een rechterlijke of arbitrale uitspraak als bedoeld in artikel 3:324 lid 1 BW. Weliswaar levert het terugvorderingsbesluit een executoriale titel op in de zin van het Tweede Boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv), maar de wetgever heeft in artikel 3:324 BW alleen voor rechterlijke en arbitrale uitspraken een (specifieke) verjaringstermijn bepaald en niet mede voor andere executoriale titels.
Artikel 3:324 BW dient volgens de parlementaire geschiedenis (MvA II, Parl. Gesch. BW Boek 3 1981, p. 941 (nr. 7)) in samenhang te worden gelezen met artikel 3:316 en 3:319 BW, welk geval zich hier niet voordoet, nu het hier niet gaat om een eis die door een rechterlijke toewijzing is gevolgd.

4.5
Het gegeven dat door het onherroepelijk terugvorderingsbesluit van B&W het bestaan van de desbetreffende verplichting dwingend is vastgesteld en de gemeente heeft doen blijken terugbetaling te wensen, leidt het hof, anders dan de gemeente voorstaat, niet tot een ander oordeel. Artikel 3:324 BW vormt een uitzonderingsbepaling, die in beginsel slechts geldt voor rechterlijke en arbitrale uitspraken, althans voor een daarmee vanwege de rechterlijke betrokkenheid gelijk te stellen executoriale titel zoals het proces-verbaal van de verificatievergadering dat de vastlegging betreft van het resultaat van de verificatie van vorderingen, die geschiedt na een inhoudelijke beoordeling van die vorderingen onder toezicht van de rechter-commissaris (HR 29 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:759).

4.6
Het hof volgt evenmin het betoog van de gemeente dat artikel 3:306 BW van toepassing zou zijn. Anders dan in het – uitzonderlijke – geval van rechterlijke of arbitrale uitspraken (artikel 3:324 BW), bevat de wet geen voorschrift met betrekking tot de verjaring van de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging van een executoriale titel. Bepalend is daarom de rechtsvordering die ten grondslag ligt aan de executoriale titel (HR 27-11-2015, ECLI:NL:HR:2015:3423). In de artikelen 3:306 BW e.v. worden de specifieke verjaringsregimes verbonden aan de materiële strekking van elke rechtsvordering. In dit geval gaat het om de rechtsvordering uit onverschuldigde betaling omdat de gemeente zich op het standpunt stelt dat [appellante] zonder rechtsgrond bijstandsuitkeringen heeft ontvangen. Hiervoor geldt de verjaringstermijn van artikel 3:309 BW, dat bepaalt dat dergelijke rechtsvorderingen verjaren door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag volgende op die waarop de schuldeiser zowel met het bestaan van zijn vordering als met de persoon van de ontvanger bekend is geworden.

De (overeenkomstige) toepasselijkheid van deze bepaling op de buiten het vermogensrecht liggende rechtsverhouding tussen [appellante] en de gemeente vloeit voort uit artikel 3:326 BW, nu de aard ervan zich daartegen niet verzet. Daarvan gaat ook uit de door [appellante] bij memorie van grieven aangehaalde nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 1994-1195, 23 909, nr. 7, p.22) bij het bij wet van 25 april 1996 (in werking getreden op 1 juli 1997) gewijzigde artikel 87 Abw:

‘Voor de terug- en invordering bestaat geen specifieke wettelijke regeling. De algemene regeling inzake de terug- en invordering van onverschuldigde betalingen van het BW is dus van toepassing (artikel 3:309 BW). Dit artikel bepaalt dat de vordering als regel verjaart 5 jaar na de dag waarop de schuldeiser bekend is geworden met het bestaan van zijn vordering en met de persoon van de ontvanger. Binnen de verjaringstermijn dienen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te worden genomen.’

4.7
Een langere verjaringstermijn dan vijf jaar zou ook niet in overeenstemming zijn met de visie van de wetgever die naar voren komt in het hiervoor onder 4.6 aangehaalde kamerstuk bij het gewijzigde artikel 87 Abw. De wetgever spreekt zich ervoor uit dat in alle terugvorderingsgevallen op grond van de sociale verzekeringswetgeving de verjaringstermijn van het BW moeten gaan gelden. Getuige het hiervoor weergegeven citaat, doelt de wetgever daarmee duidelijk op de termijn van artikel 3:309 BW.

4.8
De gemeente heeft nog aangevoerd dat de wetsgeschiedenis en de door [appellante] aangehaalde jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep betrekking hebben op de termijnen met betrekking tot de voorfases van het besluit van invordering, te weten de termijn die B&W heeft om een besluit tot invordering te nemen, de periode waarover onrechtmatig genoten bijstand kan worden teruggevorderd of de termijn die B&W heeft om over te gaan tot invordering door het nemen van een invorderingsbesluit.

Dit betoog leidt het hof niet tot een ander oordeel, nu het hof – zoals het hiervoor heeft overwogen – voor de onderhavige verjaringstermijn beslissend acht de rechtsvordering die in de executoriale titel is neergelegd. Die rechtsvordering is gebaseerd op onverschuldigde betaling, daar zijn beide partijen het over eens, zodat art. 3:309 BW van toepassing is.

De desbetreffende termijn is intussen per 1 juli 2009 met de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook neergelegd in artikel 4:104 ervan.

4.9
Het hof gaat daarin mee en acht artikel 3:309 BW van toepassing. Hiermee wordt ook voorkomen dat een natuurlijk persoon die in een problematische financiële situatie is terechtgekomen tot in lengte van jaren met zijn schulden achtervolgd kan worden, zelfs zonder dat hem daarvan door zijn schuldeiser enig teken wordt gegeven. Als de gemeente haar vordering langer wilde kunnen blijven invorderen, had zij het in haar macht de verjaring door een aanmaning te stuiten. Nu na het terugvorderingsbesluit van 4 december 2003 geen stuitingshandeling heeft plaatsgevonden is de in dit geval toepasselijke verjaringstermijn van vijf jaar verstreken en was de vordering van de gemeente op [appellante] voorafgaand aan haar brief van 19 maart 2015 verjaard. Zij was met die brief dus te laat.ECLI:NL:GHARL:2020:10858