HR 150319 geen letsel, besluitaansprakelijkheid. Maatstaf voor condicio sine qua non-verband tussen onrechtmatig besluit en gestelde schade
- Meer over dit onderwerp:
HR 150319 geen letsel, besluitaansprakelijkheid. Maatstaf voor condicio sine qua non-verband tussen onrechtmatig besluit en gestelde schade
3.2.1
BKR vordert in deze procedure – voor zover in cassatie van belang – schadevergoeding van de Provincie. Zij stelt daartoe dat Aanwijzing 2 onrechtmatig is en dat zij tussen 15 oktober 2009 (de datum dat Aanwijzing 2 werd gegeven) en 31 januari 2011 (de datum van de wijziging van de Vergunning) ‘stilligschade’ heeft geleden doordat zij kosten heeft gemaakt om in de Zevenhuizerplas een door BKR gehuurde zandwinninginstallatie en daarbij horende apparatuur (hierna: de winzuiger) aanwezig te houden, terwijl deze winzuiger in de genoemde periode als gevolg van Aanwijzing 2 vrijwel geheel heeft stilgelegen.
De Provincie heeft erkend dat zij tegenover BKR onrechtmatig heeft gehandeld gedurende de tijd dat Aanwijzing 2 van kracht is geweest (van 15 oktober 2009 tot 24 november 2010). Zij heeft aangevoerd dat er geen condicio sine qua non-verband bestaat tussen Aanwijzing 2 en de gestelde schade.
3.2.2
De rechtbank heeft bij tussenvonnis het causaliteitsverweer van de Provincie verworpen. Zij heeft de zaak naar de rol verwezen voor nader debat over de omvang van de schade. De Provincie heeft, met verlof van de rechtbank, tegen dit tussenvonnis tussentijds appel ingesteld.
3.2.3
Het hof heeft het tussenvonnis vernietigd en heeft de vorderingen van BKR afgewezen. Over de vraag of de door BKR gestelde schade is veroorzaakt door de onrechtmatig bevonden Aanwijzing 2, overwoog het hof als volgt.
Om deze vraag te beantwoorden, dient beoordeeld te worden hoe de Provincie zou hebben beslist indien zij Aanwijzing 2 niet zou hebben gegeven. Het causale verband als bedoeld in art. 6:162 BW (het condicio sine qua non-verband) waarom het hier gaat, moet worden vastgesteld door vergelijking enerzijds van de situatie die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven. Indien de Provincie een nieuw rechtmatig besluit neemt dat leidt tot hetzelfde rechtsgevolg als het onrechtmatige besluit, kan dit grond zijn om tot uitgangspunt te nemen dat de Provincie ten tijde van het onrechtmatige besluit eenzelfde besluit zou hebben genomen, indien dat op dat tijdstip rechtens mogelijk was. Het hof verwijst naar HR 6 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:18 (UVW). (rov. 6)
Met de gewijzigde Vergunning van 31 januari 2011 heeft de Provincie een nieuw besluit genomen met hetzelfde rechtsgevolg (wijziging van de hellingshoek van het talud van 1:4 naar 1:6). Dit aspect van het besluit is niet onrechtmatig beoordeeld door de Afdeling. Het hof gaat daarom ervan uit dat de Provincie eenzelfde, maar dan rechtmatig, besluit zou hebben genomen als zij zich van het aan het onrechtmatige besluit klevende gebrek bewust zou zijn geweest. (rov. 7)
Het uitgangspunt dat de Provincie in het hypothetische geval dat zij zich van de onrechtmatigheid van Aanwijzing 2 bewust was geweest, op 15 oktober 2009 een rechtmatig besluit zou hebben genomen dat zou strekken tot hantering van een taludhelling van 1:6 (en niet steiler), vindt steun in het verdere feitelijke handelen van de Provincie. In ieder geval vanaf 2006 kende de Provincie het in 1999 in opdracht van de gemeente Rotterdam uitgebrachte rapport van geotechnisch grondonderzoek, waarbij een eindtaludhelling werd geadviseerd van 1:6. Daarnaast heeft de Provincie hierover nader laten rapporteren, hetgeen heeft geleid tot het rapport [A] van 1 april 2009, waarin een hellingshoek van 1:4 als onveilig werd beoordeeld en waarin een hellingshoek van 1:6 werd aanbevolen. Vrij snel daarna heeft de Provincie concrete stappen ondernomen om BKR er daadwerkelijk toe te bewegen de hellingshoek van 1:6 niet te ondergraven (behoudens andere veiligheidswaarborgen). De Provincie is acuut met Aanwijzing 2 gekomen toen BKR op maandag 12 oktober 2009 op basis van de geldende vergunning de zandwinning heeft voortgezet met inachtneming van een taludhelling 1:4 – in tegenstelling tot daarvóór, toen BKR vrijwel steeds feitelijk de hellingshoek van 1:6 aanhield. De Provincie heeft bovendien bij pleidooi nog naar voren gebracht dat zij in het hypothetische geval van de alternatieve, rechtmatige besluitvorming, hangende de procedure voor het wijzigen van de Vergunning op 15 oktober 2009 een tijdelijke aanwijzing zou hebben gegeven om een taludhelling van 1:6 aan te houden. BKR heeft hier niets, althans onvoldoende, tegenover gesteld. (rov. 9)
3.2.4
Met betrekking tot de door BKR gestelde stilligschade heeft het hof in rov. 10 het volgende overwogen.
“Het feit dat hetzelfde rechtsgevolg zou zijn ingetreden in de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatig bevonden Aanwijzing 2 achterwege was gebleven, betekent in beginsel dat het condicio sine qua non-verband ontbreekt tussen de onrechtmatig bevonden Aanwijzing 2 en de door BKR gevorderde stilligschade. BKR heeft hier tegenover gesteld dat, indien de Provincie op 15 oktober 2009 de Vergunning had gewijzigd zoals de Provincie dat op 31 januari 2011 heeft gedaan, BKR de zandwinningsinstallatie direct uit de plas had gehaald, zoals BKR dat heeft gedaan na kennisneming van de gewijzigde Vergunning op 31 januari 2011 ( ... ). Deze stelling gaat er kennelijk vanuit dat BKR ten tijde van Aanwijzing 2 nog kon verwachten dat zij uiteindelijk een steilere taludhelling dan 1:6 zou kunnen aanhouden. Zonder die verwachting was er immers geen reden de zandwinningsinstallatie langer te laten liggen, omdat er hoe dan ook geen zand meer zou kunnen worden gewonnen. Voor die verwachting bestond geen redelijke grond. Zoals het hof hiervoor reeds heeft overwogen, wees alles er onmiskenbaar op dat GS wensten vast te houden aan een taludhelling van 1:6. Als BKR er in iedere situatie rekening mee moest houden dat zij niet meer zand kon winnen dan bij toepassing van een taludhelling van 1:6 mogelijk was, dan valt niet in te zien wat in dit opzicht het verschil kan zijn geweest tussen Aanwijzing 2 en een wijziging van de Vergunning. Met de afwezigheid van het condicio sine qua non-verband ontvalt de onrechtmatige besluitvorming als grondslag aan de schadevordering.”
3.2.5
Over de stelling van BKR dat de Provincie haar te lang in het ongewisse heeft gelaten, oordeelde het hof dat BKR deze niet deugdelijk en zeker niet tijdig naar voren heeft gebracht. GS hebben, aldus het hof, zeker vanaf het rapport Witteveen & Bos stelselmatig bij BKR aangedrongen op hantering van een taludhelling van 1:6. Pas voor het eerst bij pleidooi in hoger beroep heeft de voormalig projectleider van BKR naar voren gebracht dat BKR verwachtte na het stilleggen van de winzuiger weer aan de gang te kunnen, waarbij BKR dacht aan misschien een talud van 1:4 of 1:5. Dit laatste is een nieuwe stelling en dusdanig laat (in strijd met een goede procesorde) in deze procedure naar voren gebracht dat dit aspect bij de oordeelsvorming niet kan meewegen. (rov. 14)
3.3.1
Onderdeel 1 van het middel klaagt dat het hof heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door, in aansluiting op HR 6 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:18 (UVW), bij het beoordelen van het causaal verband tot uitgangspunt te nemen dat het erom gaat of het nieuwe besluit ‘hetzelfde rechtsgevolg’ heeft als het onrechtmatige besluit. Volgens het onderdeel moet beslissend zijn of het nieuwe besluit zou hebben geleid tot dezelfde schade als het onrechtmatige besluit.
3.3.2
In HR 6 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:18 (UVW) is, in aansluiting op HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1112 (Hengelo/Wevers), het volgende overwogen.
Indien een bestuursorgaan na een vernietiging, intrekking of herroeping van een besluit opnieuw in de zaak moet voorzien door het nemen van een nieuw besluit, hangt het veelal van de inhoud van het nieuwe besluit af of het eerdere, onrechtmatige besluit tot schade heeft geleid.
Als het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing bevat die (voor de belanghebbende) tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere besluit, dan is dat, voor zover het gaat om schade die veroorzaakt wordt door dat rechtsgevolg, niet het geval. In het feit dat het bestuursorgaan een nieuw besluit moet nemen, kan daarom voor de rechter een grond zijn gelegen voor afwijzing van een op de onrechtmatigheid van het eerdere besluit gebaseerde schadevergoedingsvordering. (rov. 3.4.2)
In de gevallen waarin het bestaan van causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en schade niet afhankelijk is van een nieuw besluit van het bestuursorgaan, dient het bestaan van dat verband te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist of gehandeld indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causale verband als bedoeld in art. 6:162 lid 1 BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven. (rov. 3.4.4)
Indien het bestuursorgaan een nieuw rechtmatig besluit neemt dat tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het onrechtmatige besluit, kan dit grond zijn om tot uitgangspunt te nemen dat het bestuursorgaan ten tijde van het onrechtmatige besluit eenzelfde besluit zou hebben genomen, indien dat op dat tijdstip ook rechtens mogelijk was. (rov. 3.4.6)
3.3.3
Het condicio sine qua non-verband moet dus ook in gevallen waarin schade is ontstaan door een onrechtmatig besluit, worden vastgesteld door de situatie zoals zij zich in werkelijkheid heeft voorgedaan te vergelijken met de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.
3.3.4
Het hof heeft het voorgaande niet miskend.
Het heeft – op de voet van hetgeen in de rov. 3.4.4 en 3.4.6 van het UWV-arrest is overwogen – tot uitgangspunt genomen dat de Provincie, indien zij zich bewust zou zijn geweest van de onrechtmatigheid van Aanwijzing 2, op 15 oktober 2009 (de dag dat zij Aanwijzing 2 gaf) een rechtmatig besluit met hetzelfde rechtsgevolg zou hebben genomen, inhoudende dat BKR een taludhelling van 1:6 of minder steil zou moeten hanteren. Vervolgens heeft het hof (in rov. 10 e.v.) de stellingen van BKR onderzocht die erop neerkwamen dat zij in dat geval de stilligschade niet zou hebben geleden, omdat zij dan de winzuiger direct zou hebben verwijderd, en dat zij ook overigens schade heeft geleden doordat de Provincie haar te lang in onzekerheid heeft gelaten. Het hof heeft dus onderkend dat volgens de stellingen van BKR haar schade niet, of in ieder geval niet geheel, afhankelijk was van het rechtsgevolg van het onrechtmatige besluit, en heeft deze stellingen in zijn beoordeling betrokken. Het onderdeel kan dus niet tot cassatie leiden.
3.4.1
Onderdeel 2 voert aan dat het hof in rov. 10 ten onrechte in zijn beoordeling van het causaal verband heeft betrokken wat BKR volgens het hof had moeten doen naar aanleiding van Aanwijzing 2. Het hof had in plaats daarvan moeten uitgaan van de feitelijke situatie zoals die was, te weten dat BKR de winzuiger liet liggen in afwachting van nadere besluitvorming, en had voor de hypothetische situatie dat direct een rechtmatig besluit zou zijn genomen, ervan moeten uitgaan dat BKR haar winzuiger meteen zou hebben weggehaald, en dus geen stilligschade zou hebben geleden.
3.4.2
Het hof heeft in rov. 10 de stelling van BKR onderzocht die inhield dat zij de winzuiger direct zou hebben verwijderd als de Provincie op 15 oktober 2009 de Vergunning zou hebben aangepast naar een taludhelling van 1:6, in plaats van Aanwijzing 2 te geven. Het hof heeft die stelling verworpen. Daarbij heeft het hof in aanmerking genomen dat BKR in de werkelijke situatie de winzuiger heeft laten liggen hoewel zij geen redelijke grond had voor de verwachting dat zij uiteindelijk een steilere taludhelling dan 1:6 zou kunnen aanhouden, en dat niet valt in te zien wat in dat opzicht het verschil zou zijn geweest tussen Aanwijzing 2 en een wijziging van de Vergunning. Dit oordeel moet aldus worden verstaan, dat het hof niet in zijn oordeel heeft betrokken ‘wat BKR volgens het hof had moeten doen’ naar aanleiding van Aanwijzing 2, maar heeft beoordeeld hoe BKR in de hypothetische situatie feitelijk zou hebben gehandeld, gegeven de wijze waarop zij zich in werkelijkheid na Aanwijzing 2 had gedragen. Onderdeel 2 faalt derhalve.
3.5
De overige klachten van het middel kunnen evenmin tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu de klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling. ECLI:NL:HR:2019:354