RBDHA 100924 PTSS motoragent; onvoldoende onderbouwing voor schade vanwege verkoop woning

RBDHA 100924 PTSS motoragent; onvoldoende onderbouwing voor schade vanwege verkoop woning

Beoordeling door de rechtbank

Waar gaat deze zaak over?

2.1

Eiser was vanaf 1991 werkzaam bij de politie, laatstelijk als motoragent. Bij besluit van 29 oktober 2004 is eiser ontslagen wegens ernstig plichtsverzuim. Een jaar later is bij eiser de diagnose post traumatische stressstoornis (PTSS) vastgesteld. Verweerder heeft de PTSS in 2014 erkend als beroepsziekte. Daarbij is aangenomen dat de PTSS is opgelopen door het meemaken van traumatische gebeurtenissen tijdens het werk en dat daarop niet adequaat door verweerder als werkgever is gereageerd.

2.2

Eiser stelt verweerder op 4 februari 2013 aansprakelijk voor zijn beroepsziekte. Bij besluit van 8 april 2015 heeft eiser een smartengeld vergoeding gekregen van € 150.000,-. Op 22 mei 2015 vult eiser de aansprakelijkstelling aan voor materiële en immateriële schade. Bij besluit van 27 september 2018 neemt verweerder een besluit over de vergoeding van restschade in verband met PTSS waarbij aan eiser een bedrag van € 517.000,- aan schadevergoeding wordt toegekend.

2.3

Bij primair besluit van 13 augustus 2021 beslist verweerder op de aansprakelijkstelling voor vermogensschade. Er wordt een aantal schadeposten

betrokken en aan eiser wordt in totaal € 225.000,- toegekend.

2.4

Eiser is het niet eens met de hoogte van de schadevergoeding en maakt bezwaar. In de beslissing op bezwaar maakt verweerder een volledige heroverweging en komt tot de conclusie dat er in het geheel geen schadevergoeding voor vermogensschade toegekend had moeten worden. Omdat het volgens verweerder in dit geval verboden is de positie van iemand die in bezwaar komt te verslechteren door het nemen van een nadeliger besluit dan oorspronkelijk was genomen (verbod op reformatio in peius) heeft verweerder de toegekende schadevergoeding in stand gelaten.

Wat vinden partijen in beroep?

3. Eiser stelt voorop dat met verweerder een stappenplan afgesproken is voor de afhandeling van de schade. Na de rechtspositionele aanspraken en het verlies aan arbeidsvermogen zouden de zuivere vermogensschade (noodgedwongen verkoop van roerende en onroerende goederen) en de overige schadeposten (huishoudelijke hulp en verlies aan zelfwerkzaamheid) afgewikkeld worden.

3.1.

Volgens eiser is alleen nog in geschil of de schadevergoeding voor de verkoop van het huis in [plaatsnaam] goed gegaan is. Eiser laat de schadepost verlies aan zelfwerkzaamheid vallen. In bezwaar heeft eiser alle andere schadeposten, behalve het huis, al laten rusten. Eiser wenst alleen over de schadepost van de verkoop van zijn woning een uitspraak, dus de discussie zou daartoe beperkt moeten blijven. Verweerder heeft gelet daarop meer gedaan dan was vereist in de volledige heroverweging in het bestreden besluit en heeft onderdelen heroverwogen waar het bezwaar niet op ziet.

3.2.

Verweerder beroept zich volgens eiser verder ten onrechte op verjaring aangezien eiser valt onder uitzonderingsbeleid. In de periode voorafgaand aan zijn ontslag had eiser al PTSS. Omdat eiser wegens plichtsverzuim is ontslagen kon hij geen aanspraak maken op een uitkering ingevolge de Werkeloosheidswet. Verweerder heeft tot het moment van het bestreden besluit nooit eerder gerept van schending van de schadebeperkingsplicht. Het gaat te ver dat verweerder nu van eiser verwacht dat hij destijds tegen het Uwv had moeten procederen over zijn uitkering. Met een bijstandsuitkering had eiser zijn eigen woning in [plaatsnaam] niet kunnen handhaven. Daarnaast is eiser ook nog in de schuldsanering beland door het faillissement van de eigen onderneming. Eiser had zich nooit in het avontuur van een eigen onderneming gestort als hij niet PTSS opgelopen had en ontslagen was.

Verweerder hanteert verder voor de schadepost van het huis in [plaatsnaam] een onjuist uitgangspunt. Het wordt niet betwist dat eiser van plan was het huis tot aan zijn pensionering aan te houden. Eiser zou de woning dan verkocht hebben ter aanvulling van zijn pensioen. Daarom dient uitgegaan te worden van de waarde van de woning per datum pensionering. Zonder de PTSS en het ontslag had eiser zijn woning niet verkocht op het moment waarop hij dat nu wel noodgedwongen gedaan heeft. Eiser verwijst ter onderbouwing naar hoofdstuk 4.2 van het rapport van deskundige Koestering van 10 november 2011. Deze schadepost uit op een bedrag van € 446.268,-, aldus eiser.

4. Verweerder heeft in het verweerschrift twee categorieën schadeposten onderscheiden: de schadeposten die voortvloeien uit het ontslagbesluit en de personenschade die onderdeel is van de restschade vanwege de PTSS. Verweerder merkt het ontslagbesluit als grondslag voor eisers huidige claim voor zuivere vermogensschade aan. Dat is dus iets anders dan restschade wegens een schending van de zorgplicht.

Omdat eiser verweerder nooit aansprakelijk heeft gesteld voor de schade als gevolg van het ontslagbesluit heeft verweerder daar dus ook nooit een besluit op genomen zodat die schade buiten de omvang van het geding valt. Als wel uitgegaan dient te worden van een aansprakelijkstelling is de vordering van schade voortvloeiend uit het ontslagbesluit verjaard. De aansprakelijkstelling is niet gedaan binnen vijf jaar nadat eiser bekend is geraakt met de schade. Dat verweerder zich niet eerder op verjaring heeft beroepen, maakt niet dat zij dat niet alsnog kan doen. Eiser valt niet onder het bereik van de zogenaamde 40 oude zaken aangezien dat alleen gaat over de restschadevordering voor de PTSS. Die vordering is bij eiser al afgedaan.

4.1.

Als geen sprake zou zijn van verjaring, is het ontslagbesluit niet onrechtmatig. Uit niets blijkt dat verweerder met het gewijzigde ontslagbesluit terug is gekomen op het ontslag omdat hij meent dat het besluit van meet af aan onjuist of onrechtmatig was. Uit niets blijkt dat verweerder erkent dat de aansprakelijkheid voor de schending van de zorgplicht zich (tevens) uitstrekt tot het ontslagbesluit. Daarnaast staat ook niet vast dat de feiten waarvoor eiser gearresteerd en strafrechtelijk veroordeeld is, verband houden met zijn PTSS klachten of hem anderszins niet te verwijten waren.

4.2.

Indien wel uitgegaan dient te worden van een onrechtmatig ontslagbesluit, bestaat er geen causaal verband tussen dit besluit en de gestelde schade. Eiser heeft niet aangetoond dat hij geen enkel financieel vangnet had na zijn ontslag en daarom zijn woning moest verkopen. Eiser heeft ook niet aangetoond dat hij na zijn ontslag tot niets in staat was. Het zijn eigen keuzes van eiser geweest om geen uitkering aan te vragen, het bedrijf waar hij werkte over te nemen en in de schuldsanering te gaan. Dit alles ligt in de risicosfeer van eiser. Overigens had eiser ook met behoud van zijn koopwoning een bijstandsuitkering kunnen aanvragen. Gegevens dat dit niet mogelijk was ontbreken.

4.3.

Indien ondanks al het voorgaande toch de omvang van de zuivere vermogensschade moet worden bepaald, geldt volgens verweerder dat deze niet of onvoldoende aannemelijk is gemaakt. Het door eiser ingebrachte rapport van deskundige Koestering is niet bruikbaar, omdat het uitgaat van verkeerde uitgangspunten. Het rapport vergelijkt de situatie met en zonder de overname van eisers bedrijf, terwijl daar geen causaal verband voor bestaat. Om de eventuele schade te kunnen bepalen zal eisers werkelijke financiële situatie over zijn woonsituatie moeten worden vergeleken met de financiële situatie die voor eiser zonder het ontslag/PTSS zou hebben gegolden. Deze gegevens ontbreken. Verweerder acht onder meer niet aannemelijk en ongeloofwaardig dat eiser tot aan zijn ontslag de woning in [plaatsnaam] aan had willen houden. Eiser gaat in de gronden van beroep niet in op de overwegingen van verweerder hierover in het bestreden besluit maar herhaalt alleen zijn betoog uit het bezwaar.

4.4.

Verweerder merkt verder op dat de looptijd van de door eiser gestelde schade alleen kan lopen tot het moment dat eiser vergoedingen voor zijn schade heeft ontvangen.

Verweerder ontkent eisers stelling dat er een stappenplan overeengekomen is voor de afhandeling van de schade. Uit niets blijkt dat verweerder zich er toe heeft verplicht om als laatste stap alle zuivere vermogensschade te vergoeden. In reactie op de beroepsgronden wijst verweerder op zijn bevoegdheid om een besluit volledig te heroverwegen in de bezwaarfase. De heroverweging is niet gebonden aan argumenten die in het bezwaarschrift worden genoemd. De beslissing op bezwaar is dan ook niet in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aldus verweerder.

Verzoek om getuige te horen en nadere stukken

5. Op 29 april 2024 heeft eiser aangekondigd dat hij een getuige zal meenemen naar de zitting bij de rechtbank. Het gaat om [naam 3] . Hij is betrokken geweest bij de totstandkoming van de besluiten over eisers PTSS en het omzetten van het ontslagbesluit. Hij kan verklaren over de samenhang met het ontslagbesluit en het overeengekomen stappenplan voor de afhandeling van de schade.

6. Verweerder heeft op 7 juni 2024 een aanvullende reactie aan de rechtbank gestuurd. Volgens verweerder kan [naam 3] alleen op persoonlijke titel verklaren. Verder overlegt verweerder een aantal e-mails waaruit blijkt dat de vaststellingsovereenkomst van 6 maart 2018 bedoeld was om alle schade in een keer te vergoeden. Hiernaast heeft verweerder een eigen expert ingebracht die het rapport van Koestering heeft beoordeeld.

7. De rechtbank heeft partijen op 14 juni 2024 laten weten dat zij het verzoek tot het horen van de getuige vooralsnog afwijst. Eiser heeft het verzoek ter zitting herhaald en de rechtbank heeft aangegeven in raadkamer een beslissing op het herhaalde verzoek te nemen. De rechtbank zal dit verzoek later in deze uitspraak beoordelen.

Wat is het oordeel van de rechtbank?

8. Aangezien de in deze zaak aangevoerde schadeveroorzakende gebeurtenis dateert van voor 1 juli 2013, is Titel 8.4 van de Awb daarop niet van toepassing. Verweerder heeft daarom terecht in reactie op het verzoek om schadevergoeding een zogenaamd zelfstandig schadebesluit genomen dat vatbaar is voor bezwaar en beroep.

Omvang heroverweging

9. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de heroverweging van het in bezwaar bestreden besluit plaatsvindt op de grondslag van dat bezwaar.

De rechtbank verwijst naar de vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter1 waaruit volgt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb blijkt dat de bezwaarschriftprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging die niet gebonden is aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. Alleen als het bezwaar enkel gericht is tegen specifieke besluitonderdelen, mag verweerder in beginsel niet terugkomen op andere onderdelen van het besluit waar het bezwaar niet op is gericht.

10. Het bezwaar is gericht tegen de hoogte van de toegekende schadevergoeding voor geleden vermogensschade. Gelet op de samenhang tussen de hoogte van de schadevergoeding en de daaraan ten grondslag liggende feiten en omstandigheden, argumenten en toepasselijke rechtsregels, ziet de rechtbank daarbij niet in dat in het primaire besluit sprake is van afzonderlijke besluitonderdelen waarvan een deel is vast komen te staan door de omvang van het bezwaar. Ondanks dat het bezwaar alleen gaat over de hoogte van de toegekende schadevergoeding, betekent dit dus niet dat verweerder niet meer in mocht gaan op de vraag of verweerder wel tot schadevergoeding was gehouden. Eiser is hierdoor ook niet in een slechtere positie komen te verkeren, omdat verweerder niet is teruggekomen van het in het primaire besluit toegekende bedrag aan schadevergoeding, maar alleen heeft vastgesteld dat voor deze vergoeding bij nader inzien geen juridische basis bestaat en dat het meer of anders gevorderde daarom niet wordt vergoed. De beroepsgrond dat verweerder verder is gegaan in zijn heroverweging dan op grond van artikel 7:11 van de Awb is toegestaan slaagt dan ook niet.

Toetsingskader en omvang van het geding

11. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter2 moet voor de beantwoording van de vraag of er voldoende aanleiding bestaat om schadevergoeding toe te kennen in een bestuursrechtelijke aangelegenheid, zoveel mogelijk aansluiting worden gezocht bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht. Voor vergoeding van schade is vereist dat de gestelde schade verband houdt met een onrechtmatig besluit. Voorts komen alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking, die in een zodanig verband staan met dat besluit dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en de schade, als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend.

Een schadevergoeding moet de verzoeker zo veel mogelijk in de toestand brengen waarin hij zou verkeren als het schadeveroorzakende feit zich niet zou hebben voorgedaan. Het is aan de verzoeker om de gestelde schade op objectieve en controleerbare wijze aannemelijk te maken.

12. De rechtbank stelt vast dat alleen nog de schadepost van schade uit de verkoop van de woning in [plaatsnaam] ter beoordeling voor ligt. Eiser heeft immers berust in alle overige schadeposten. Datgene dat partijen naar voren hebben gebracht over de andere schadeposten zal de rechtbank dan ook niet bespreken. Verder beperkt de rechtbank zich tot de toetsing van het bestreden besluit voor zover het meerdere aan schadevergoeding dat eiser gevraagd heeft wordt afgewezen.

Was verweerder op grond van gemaakte afspraken gehouden alle gestelde vermogensschade onvoorwaardelijk te vergoeden?

13. Het is de rechtbank uit het dossier en het gewisselde op de zitting duidelijk geworden dat partijen na het schadebesluit van 4 oktober 2018 nog met elkaar in gesprek waren over het vergoeden van vermogensschade. Daarbij gaat de rechtbank er van uit dat dit was ingegeven door de bedoeling van verweerder om schade ruimhartig te vergoeden als deze het gevolg was van de PTSS als beroepsziekte. Uit meerdere brieven en besluiten van verweerder volgt deze intentie. Ook de in 2018 gesloten vaststellingsovereenkomst is te lezen dat verweerder de vermogensschade die eiser in relatie tot de beroepsziekte PTSS lijdt en nog zal lijden, wil vergoeden.

14. Ondanks deze vastgelegde intenties en het opgestelde stappenplan, is de rechtbank evenwel niet gebleken van duidelijke en concrete afspraken over de reikwijdte en omvang van de vergoeding van zuivere vermogensschade die partijen voor ogen stond. Anders gezegd: tussen partijen was niet vastgelegd welke vermogensschade – buiten de kosten die zonder meer samenhangen met de PTSS en het verlies aan arbeidsvermogen – voor vergoeding in aanmerking zou worden gebracht. Dit is met name van belang omdat vermogensschade een breed begrip is. Meestal vergoeden werkgevers in dit soort zaken de medische kosten die voortvloeiden en wellicht nog zullen voortvloeien uit de beroepsziekte en het verlies aan arbeidsvermogen. Los van het primaire besluit van verweerder van 13 augustus 2021 omtrent de vergoeding van vermogensschade, heeft verweerder, voor zover de rechtbank kan zien, geen concrete toezeggingen gedaan over de vraag welke vermogensschade al dan niet daadwerkelijk in juridische zin voor vergoeding in aanmerking zou komen. Evenmin zijn toezeggingen gedaan of afspraken gemaakt over de invulling van andere relevante aspecten zoals de vraag naar hoe verweerder mogelijke causaliteits- en bewijskwesties zou benaderen. Uit de eerdere ruimhartige opstelling en de bereidheid van verweerder om vermogensschade te vergoeden omdat hij in algemene zin aansprakelijkheid heeft aanvaard voor restschade als gevolg van de PTSS, mocht eiser, anders dan hij lijkt te betogen, daarom redelijkerwijs niet afleiden dat verweerder ook afstand zou doen van het gebruikelijke beoordelingskader voor schadeclaims en de bijbehorende juridische vereisten. Dit geldt temeer nu het afwijken van de algemene regels die van toepassing zijn op de vaststelling van het recht op schadevergoeding in zaken als deze grote financiële gevolgen kan hebben en daarom niet licht kan worden aangenomen dat een schadeplichtige partij een beroep daarop prijsgeeft.

15. De rechtbank is met eiser van oordeel dat het ongelukkig is dat verweerder pas in het bestreden besluit volledig duidelijkheid heeft gegeven over hoe hij tegen het verzoek om vergoeding van de gestelde vermogensschade aan kijkt en daarin voor het eerst het gebruikelijke juridische kader toepast. Zoals onder rechtsoverweging 9 overwogen, staat het verweerder echter vrij om een volledige heroverweging te maken in de beslissing op bezwaar. Omdat geen sprake is van een concrete erkenning van aansprakelijkheid voor bepaalde vermogensschade en van toezeggingen over de vergoeding van bepaalde vermogensschade waarvoor aansprakelijkheid is erkend, is geen sprake van schending van het vertrouwensbeginsel. Dit laat onverlet dat het gelet op de voorgeschiedenis en de wijze waarop in het primaire besluit wordt overgegaan tot de vergoeding van een aantal schadeposten, begrijpelijk is dat eiser onaangenaam werd verrast door de inhoud van het bestreden besluit. Dit is verweerder aan te rekenen, maar leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onrechtmatig is.

Aansprakelijkstelling, verjaring en (on)rechtmatigheid van het ontslagbesluit

16. Verweerder heeft eiser in het bestreden besluit tegengeworpen dat hij verweerder nooit aansprakelijk heeft gesteld voor de gevolgen van een onrechtmatig ontslagbesluit. De rechtbank volgt verweerder niet in dit betoog. De vraag naar de rechtmatigheid van het ontslagbesluit en de schending van de zorgplicht in verband met de PTSS zijn zodanig met elkaar verweven dat het er voor gehouden moet worden dat de aansprakelijkstelling ook was gericht op eventuele schade voortvloeiend uit het ontslagbesluit. Het was tussen partijen voorts duidelijk dat eiser zijn schade die voortvloeide uit het volgens hem onrechtmatige ontslag ook vergoed wilde zien. De tegenwerping van verweerder dat eisers vordering van schade die verband houdt met zijn ontslag verjaard zou zijn volgt de rechtbank daarom evenmin. Het ontslagbesluit is immers herzien en er bestaat uitzonderingsbeleid voor 40 oude zaken, waar ook eiser onder valt voor zover het gaat over zijn rechtspositionele aanspraken. Verweerder mocht daarom in dit verband geen beroep doen op verjaring van de vordering tot schadevergoeding ten gevolge van een mogelijk onrechtmatig ontslag.

17. De vraag naar de (on)rechtmatigheid van het ontslagbesluit is door de samenhang met de PTSS-problematiek niet eenvoudig te beantwoorden. Enerzijds lijkt het aannemelijk dat de PTSS heeft bijgedragen aan de redenen die maakten dat eiser in 2004 wegens zeer ernstig plichtsverzuim is ontslagen, dan wel dat verweerder bij volle bekendheid met de PTSS op dat moment wellicht anders had gehandeld. De latere herziening van het ontslag kan gezien worden als ondersteuning voor die redenering. Anderzijds staat daarmee de onrechtmatigheid van het ontslag nog niet vast. Het enkele bestaan van een PTSS maakt immers nog niet dat daarmee het handelen van eiser dat tot zijn ontslag heeft geleid hem in het geheel niet meer zou zijn toe te rekenen. Mede hierom staat niet op voorhand vast dat verweerder gelet op hetgeen toen bekend was en redelijkerwijs kon zijn, onzorgvuldig heeft gehandeld en niet tot het gegeven ontslag had mogen overgaan. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om deze vraag verder te (doen) onderzoeken, nu ook als ervan uit wordt gegaan dat het ontslagbesluit onrechtmatig was, de door eiser gevorderde schade om een andere reden niet voor vergoeding in aanmerking komt. De rechtbank zal dit hieronder motiveren.

Causaal verband

18. Ervan uitgaande dat verweerder zowel voor de schade als gevolg van de schending van zijn zorgplicht en de daarmee samenhangende PTSS, als voor de schade voortvloeiend uit het ontslagbesluit aansprakelijk is, dient vervolgens de vraag te worden gesteld welke schade rechtens uit het onrechtmatige handelen van verweerder voortvloeit; ofwel de vraag naar het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen en de gestelde schade. De stelplicht en bewijslast van dit causaal verband liggen bij eiser. Hij moet dus aannemelijk maken dat zijn schade het gevolg is van de schending van de zorgplicht en de PTSS dan wel van het onrechtmatige ontslagbesluit. In die bewijslast slaagt eiser niet.

19. De rechtbank stelt vast dat eiser nagelaten heeft zijn stelling, dat het ontslag en de PTSS en de vermogensrechtelijke gevolgen daarvan eiser in de financiële problemen hebben gebracht, met stukken te onderbouwen. Het had op de weg van eiser gelegen om inzicht te bieden in zijn vermogenspositie ten tijde van het ontslag en ten tijde van de verkoop van de woning en in hoe deze zich in de tussenliggende periode heeft ontwikkeld. Eiser heeft echter geen stukken ingebracht van bijvoorbeeld de gemeente, voor wat betreft de bijstandsuitkering, of van de curator van zijn faillissement om zijn financiële positie van destijds te onderbouwen. Voor zover eiser van mening is dat de PTSS tot gevolg heeft gehad dat hij verkeerde beslissingen heeft genomen en zich daarmee in de schulden heeft gestort, dient hiervoor een medische onderbouwing te worden gegeven. Eiser heeft echter geen medische stukken in het geding gebracht die aannemelijk maken dat de PTSS van eiser deze verstrekkende gevolgen had.

20. De rechtbank stelt met verweerder vast dat uit de stukken die er wel zijn juist een beeld naar voren komt dat er wel vermogen was. Eiser is niet direct na zijn ontslag in de financiële problemen gekomen. Het faillissement en de verkoop van de woning volgden pas enkele jaren later. Eiser heeft op zitting toegelicht dat hij is opgelicht omdat hij door de PTSS kwetsbaar was. Het hoorde bij het plan van deze oplichter om eiser op de loonlijst van het bedrijf te zetten. Eiser heeft ter zitting uitgelegd dat hij daar nooit een dag gewerkt heeft of uitbetaald heeft gekregen. Zoals gezegd had het op de weg van eiser gelegen om deze stellingen te onderbouwen met stukken. Het blijft nu bij een niet onderbouwde stelling. Op deze manier is het niet mogelijk om de gevolgen van het ontslag te kunnen beoordelen en het door eiser gestelde te kunnen toetsen. Hierdoor is een eventueel causaal verband niet vast te stellen.

21. Gelet op het ontbreken van het causale verband is het voor de rechtbank niet nodig de omvang van de schade te bespreken dan wel ter vaststelling daarvan een deskundige te benoemen. Evenmin acht de rechtbank het noodzakelijk om getuige [naam 3] alsnog te horen over het traject in aanloop naar het besluit van 13 augustus 2021, nu dit gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet zal kunnen leiden tot een andere uitkomst van de zaak. ECLI:NL:RBDHA:2024:14434

1Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van state van 2 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4141

2zie onder meer uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 28 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR0611 en van 15 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3608.