CRVB 250423 PW; vrij te laten vermogen in letselschadezaken; smartengeld per jaar; verzekeraar geen belanghebbende bij het bestreden besluit

CRVB 250423 PW; vrij te laten vermogen in letselschadezaken; smartengeld per jaar; verzekeraar geen belanghebbende bij het bestreden besluit

OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1. Appellanten ontvingen sinds 23 september 2011 (aanvullende) bijstand naar de norm voor gehuwden, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Appellant heeft op
3 oktober 2015 een ongeval gehad. In verband met de afwikkeling van de als gevolg daarvan geleden schade heeft appellant op 12 oktober 2018 een vaststellingsovereenkomst gesloten met [Verzekeraar]). Daarbij is overeengekomen dat appellant een schadevergoeding ontvangt van€ 70.000,-, waarvan € 45.000,- aan immateriële schade, en dat de betaalde voorschotten van € 15.000,- daarop in mindering worden gebracht, zodat een slotuitkering resteert van € 55.000,-. Appellanten hebben de slotuitkering ontvangen op 17 oktober 2018.

1.2. Bij besluit van 12 december 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 14 mei 2019 (bestreden besluit), heeft het college met ingang van 17 oktober 2018 de bijstand van appellanten ingetrokken. Aan deze intrekking ligt ten grondslag dat appellanten na ontvangst van de slotuitkering over te veel vermogen beschikken. Daarom hebben zij geen recht meer op bijstand. Bij de berekening van het vermogen van appellanten heeft het college het bedrag van de schadevergoeding dat ziet op materiële schade geheel en het bedrag dat ziet op de immateriële schade voor 1/3 deel vrijgelaten. Het college heeft 2/3 deel van het door appellanten ontvangen bedrag voor immateriële schade, dus een bedrag van € 30.000,-, als vermogen in aanmerking genomen.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep hebben appellanten zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

[Verzekeraar] belanghebbende

4.1. De Raad ziet zich eerst geplaatst voor de vraag of [Verzekeraar] is aan te merken als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

4.1.1. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, moet sprake zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan.

4.1.2. Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit reeds daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit. Vergelijk de uitspraak van 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:669 en de daaraan voorafgaande conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van 8 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474 en de uitspraak van 27 juli 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1745.

4.2. [Verzekeraar] heeft aangevoerd dat zij is aan te merken als belanghebbende. Zij heeft een eigen zelfstandig vermogensbelang bij het bestreden besluit. Als het door appellant ontvangen bedrag aan schadevergoeding voor immateriële schade geheel of deels wordt gerekend tot de middelen en het vermogen van appellant én hij daardoor zijn recht op bijstand verliest, betekent dit dat voor [Verzekeraar] een maatschappelijke zorgplicht ontstaat tot het verlenen van aanvullende schadevergoeding. De immateriële schadevergoeding komt dan immers niet ten goede aan degene om wie het gaat en waarvoor het is toegekend, te weten aan appellant voor de door hem opgelopen letselschade. Dit herhaalt zich als [Verzekeraar] aanvullende schadevergoeding uitkeert en dit weer leidt tot vermogensoverschrijding en verlies van bijstand.

4.3. Het college heeft gesteld dat [Verzekeraar] niet kan worden aangemerkt als belanghebbende, omdat de belangen van [Verzekeraar] niet rechtstreeks worden geraakt door het bestreden besluit. De betrokkenheid van [Verzekeraar] vloeit slechts voort uit een contractuele relatie, waardoor sprake is van een afgeleid belang. Bovendien hebben [Verzekeraar] en appellant elkaar in de tussen hen gesloten vaststellingsovereenkomst finale kwijting verleend.

4.4. Het bestreden besluit ziet op de gevolgen van de door [Verzekeraar] aan appellant toegekende en uitgekeerde schadevergoeding voor het recht op bijstand van appellanten. De schadevergoeding is een uitvloeisel van de aansprakelijkheid van een derde voor het ongeval. [Verzekeraar] is diens aansprakelijkheidsverzekeraar. Het belang van [Verzekeraar] vloeit voort uit een met een contractuele relatie gelijk te stellen verhouding met appellant. Het financiële belang van [Verzekeraar] loopt materieel parallel met het financiële belang van appellanten. Dit betreft immers de bijstand die appellanten mislopen doordat de uitgekeerde schadevergoeding (gedeeltelijk) als middelen in aanmerking zijn genomen. Appellanten ontvangen in zoverre geen bijstand en zullen in zoverre om te voorzien in hun levensonderhoud op de uitgekeerde schadevergoeding moeten interen. In zoverre is er sprake van een afgeleid belang.

4.4.1. In deze zaak is het belang van [Verzekeraar] ook uitsluitend via die met een contractuele relatie gelijk te stellen verhouding met appellanten betrokken bij het bestreden besluit. De rechtspositie van [Verzekeraar] wordt los daarvan niet geraakt. [Verzekeraar] heeft betoogd dat haar belang bij het bestreden besluit breder is, omdat het als vermogen in aanmerking nemen van de door [Verzekeraar] uitgekeerde schadevergoeding steeds tot een aanvullende schadevergoeding leidt - het zogenoemde iteratie-effect - waardoor [Verzekeraar] feitelijk de kosten gaat dragen van het levensonderhoud van appellanten, terwijl die last niet op hen rust, maar op het college. Deze situatie doet zich hier echter niet voor omdat geen aanvullende schadevergoeding is toegekend, die vervolgens opnieuw in aanmerking is genomen als middel voor bijstandsverlening.

4.4.2. Uit 4.1.1 tot en met 4.4.1 volgt dat [Verzekeraar] niet als belanghebbende bij het bestreden besluit moet worden aangemerkt.

Immateriële schadevergoeding
Wettelijk kader

4.5. Op grond van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW is een voorwaarde voor het recht op algemene bijstand dat er geen in aanmerking te nemen vermogen is.

4.5.1. In artikel 31, eerste lid, van de PW staat dat alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de belanghebbende beschikt ofredelijkerwijs kan beschikken tot de middelen worden gerekend.

4.5.2. In artikel 31, tweede lid, aanhef en onder 1, van de PW is bepaald dat bij ministeriële regeling aan te wijzen vergoedingen voor materiële en immateriële schade niet tot de middelen van de betrokkene worden gerekend

4.5.3. Ingevolge artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW is bepaald dat andere dan de in onderdeel 1 bedoelde vergoedingen voor materiële en immateriële schade niet tot de middelen van de betrokkene worden gerekend voor zover deze naar het oordeel van het college uit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord zijn. Bij de beoordeling van de vraag of ontvangen schadevergoeding al dan niet tot de middelen van de betrokkene worden gerekend heeft het college dus een zekere beoordelingsvrijheid. Deze beoordelingsvrijheid houdt onder meer in dat het college vrij is te bepalen of en zo ja welk deel van de ontvangen schadevergoeding in aanmerking wordt genomen.

4.6. Deze uitzondering als neergelegd in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW is gelijkluidend aan bepalingen in de Algemene bijstandswet en de Wet werk en bijstand. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling valt over de bedoeling van de wetgever bij deze uitzondering onder meer het volgende af te leiden.

4.6.1. De wetgever acht het niet redelijk om een uitkering voor geleden immateriële schade geheel als middelen in aanmerking te nemen, omdat de betrokkene dan feitelijk geen compensatie kan ontvangen. Het is aan het college om te bepalen welk bedrag niet in aanmerking wordt genomen. Daarbij moet het college rekening houden met de hoogte en de aard van de ontvangen immateriële schadevergoeding, de bijzondere bestemming en de individuele situatie. Bij zeer aanzienlijke uitkeringen of exorbitant hoge bedragen kan de betrokkene namelijk in een zodanige positie komen dat het volledig buiten beschouwing laten van de immateriële schadevergoeding niet in overeenstemming is met het vangnetkarakter van de bijstand. Ook als de immateriële schadevergoeding oneigenlijke elementen bevat, denk bijvoorbeeld aan een loon dervend karakter, kan het college besluiten tot welk bedrag de vergoeding wel tot de middelen wordt gerekend. De bijzondere bestemming speelt mee bij de vraag of de ontvangen immateriële schadevergoeding wel of niet tot de middelen van de betrokkene worden gerekend. De door het college vrijgelaten immateriële schadevergoeding mag de betrokkene ook voor langere termijn benutten ter compensatie van de beperking die is opgetreden en het hervinden van zijn levensvreugde. De afweging die gemeenten maken over de immateriële schadevergoeding moet transparant, toetsbaar en toegankelijk voor de belanghebbende zijn. De gemeenten zijn daarbij mede gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de Algemene wet bestuursrecht.1

4.7. Als meest verstrekkende grond hebben appellanten aangevoerd dat een immateriële schadevergoeding in redelijkheid nooit tot de middelen mag worden gerekend. Deze grond slaagt niet.

4.7.1. De wetgever heeft ten eerste bepaald dat bepaalde bij ministeriële regeling aan te wijzen uitkeringen en vergoedingen voor materiële en immateriële schade volledig zijn uitgezonderd van de middelen. Dit staat in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder 1, van de PW. Het gaat dan om algemene schadevergoedingsregelingen en om landelijke regelingen bestemd voor specifieke doelgroepen. De ministeriële regeling is de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ, zoals laatstelijk gewijzigd op 16 november 2021, Stcrt. 2021, 47183. Vaststaat dat appellant niet onder een van deze in de ministeriële regeling opgenomen doelgroepen valt.

4.7.2. Uit de tekst van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW volgt eerst dat de immateriële schadevergoeding uitgezonderd is van het middelenbegrip en vervolgens - als uitzondering op de uitzondering - dat dit slechts geldt voor zover dit naar het oordeel van het college uit oogpunt van de bijstandsverlening verantwoord is. Daaruit volgt niet dat- anders dan appellanten willen - dat de ontvangen immateriële schadevergoeding nooit (en ook niet gedeeltelijk) tot de middelen van de betrokkene kan worden gerekend. De wetgever heeft dus uitdrukkelijk niet bedoeld om alle vergoedingen voor immateriële schade onverkort buiten beschouwing te laten.

4.7.3. Gelet op het karakter van de uitzondering op de uitzondering ligt het wel op de weg van het college om zorgvuldig te onderzoeken of en vervolgens te motiveren waarom (een deel van) de immateriële schadevergoeding uit oogpunt van bijstandsverlening naar zijn oordeel niet verantwoord is.

4.8. De beroepsgrond slaagt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd omdat het college volstaat met een verwijzing naar het Handboek en niet duidelijk is of en hoe het college de belangen heeft gewogen bij de beslissing om 2/3 deel van de ontvangen immateriële schadevergoeding wel tot de middelen van appellanten te rekenen.

4.8.1. Ter zitting is niet langer in geschil dat het college geen beleid voert bij zijn beoordeling van de vraag of het al dan niet als middelen in aanmerking nemen van vergoedingen voor immateriële schade uit oogpunt van bijstandsverlening verantwoord is. Het Handboek waar in het bestreden besluit naar wordt verwezen kan niet als beleid worden aangemerkt. Bij ontbreken van beleidsregels is het college verplicht om bij de beslissing om een deel van de ontvangen immateriële schadevergoeding tot de middelen van appellanten te rekenen - en die dus uit oogpunt van bijstand als onverantwoord aan te merken- een kenbare afweging te maken van alle belangen in het licht van alle relevante feiten en omstandigheden. Dit is in het bestreden besluit ten onrechte niet gedaan.

4.8.2. Dit gebrek van het bestreden besluit kan niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, omdat aannemelijk is dat appellanten hierdoor zijn benadeeld. Dit wordt hieronder als volgt uitgelegd.

4.9. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de beslissing om 2/3 deel van de ontvangen immateriële schadevergoeding wel tot de middelen van appellanten te rekenen, gehandhaafd wordt. In dit geval maakt de hoogte van de ontvangen schadevergoeding en het vangnetkarakter van bijstand, het volgens het college onverantwoord als de toegekende immateriële schadevergoeding volledig dan wel voor een hoger bedrag dan 1/3 deel niet tot de middelen van appellanten wordt gerekend. Appellanten kunnen met dat bedrag een langere periode in hun levensonderhoud voorzien en hoeven dan geen aanspraak op bijstand te maken.

4.10. Deze ter zitting gegeven motivering om 2/3 deel van de ontvangen immateriële schadevergoeding wel tot de middelen van appellanten te rekenen is niet toereikend. Het college gaat namelijk uit van een te beperkte invulling van de beoordelingsvrijheid bij de vraag of (een deel van) de ontvangen immateriële schadevergoeding vanuit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord uitgezonderd kan worden van de middelen. Daartoe is het volgende van belang.

4.10.1. Uit de in 4.6.1 genoemde wetgeschiedenis kan onder meer worden afgeleid dat de wetgever voor ogen heeft gestaan dat het college bij de vraag of (een deel van) de ontvangen immateriële schadevergoeding wel of niet in aanmerking moet worden genomen een individuele beoordeling moet maken. Daarbij moet het college de hoogte van de vergoeding, de aard en de bijzondere bestemming daarvan in aanmerking nemen. Bij die beoordeling moet het college alle relevante belangen, feiten en omstandigheden betrekken. Daarbij komt het college een zekere vrijheid toe. De bestuursrechter zal dus toetsen of het college in redelijkheid tot zijn oordeel is gekomen.

4.10.2. Bij de in 4.10.1 bedoelde afweging om ontvangen immateriële schadevergoeding wel of niet aan te merken als middelen kunnen onder meer de volgende relevante aspecten worden onderkend.

4.10.3. Bij de aard van de vergoeding valt te denken aan de aard van de schade waarvoor de schadevergoeding is verstrekt. Betoogd kan worden dat schade als gevolg van letselschade, een andere beoordeling van het bedrag aan ontvangen immateriële schadevergoeding rechtvaardigt dan die bij een schade door schending van eer en goede naam, discriminatie of een onterechte detentie. Van belang is ook de vraag of de gederfde levensvreugde, waarvoor de immateriële schadevergoeding veelal bedoeld is, blijvend van aard is. In het geval letselschade blijvend van aard is, heeft dit bijvoorbeeld ook invloed op de verwachte uitstroom van een betrokkene uit de bijstand.

4.10.4. Ook de leeftijd van de betrokkene kan een rol spelen bij de bijzondere bestemming van de immateriële schadevergoeding en moet daarom in aanmerking worden genomen. De immateriële schadevergoeding kan zijn ontvangen voor blijvende schade en daarom bestemd zijn voor een langere termijn. De leeftijd van de betrokkene en zijn afstand tot het bereiken van een verwachte statistische eindleeftijd, bepalen dan hoe lang een betrokkene met zijn immateriële vergoeding moet doen.

4.10.5. Aan de omstandigheid dat een hoge schadevergoeding mogelijk de spontane prikkel om onafhankelijk te worden van bijstand kan wegnemen, komt beperkte betekenis toe. Het college beschikt als het de schadevergoeding niet als vermogen in aanmerking neemt en bijstand verleent, immers over reparatoire sancties in de vorm van maatregelen om de betrokkene tot re-integratie en uitstroom te bewegen.

In geval van immateriële schadevergoeding voor blijvende letselschade

4.11. In geval van vergoedingen voor letselschade waarbij sprake is van blijvende schade moet aan die bijzondere situatie voor de afweging om ontvangen immateriële schadevergoeding wel of niet aan te merken als middelen zwaarwegende betekenis worden toegekend. In die situatie staat namelijk een aantal van de hiervoor genoemde aspecten die betrokken moeten worden bij de beoordeling, vast. Een vergoeding voor immateriële schade is in die situatie in beginsel bedoeld voor het resterende deel van het leven van de betrokkene om steeds tegemoet te komen aan de gevolgen van het blijvende letsel. Daarom moet dat bedrag ook toegerekend worden aan die periode. Voor de vraag of (een deel van) de ontvangen immateriële schadevergoeding vanuit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord uitgezonderd kan worden van de middelen moet daarom worden uitgegaan van het ontvangen bedrag aan immateriële schadevergoeding gedeeld door het aantal jaren waarin een betrokkene naar verwachting te leven heeft. Dit bedrag per jaar is bepalend voor de vraag of het uitzonderen van de middelen van de ontvangen immateriële schadevergoeding vanuit een oogpunt van bijstandsverlening al dan niet verantwoord is.

Aan appellant toegekende immateriële schadevergoeding

4.12. In het geval van appellant gaat het om een immateriële schadevergoeding voor letselschade als gevolg van het onder 1.1 genoemde ongeval. Niet in geschil is dat appellant tijdens het ongeval ernstig en blijvend letsel heeft opgelopen. Appellant had ten tijde van dit ongeval een leeftijd van 56 jaar. De gestelde - en niet betwiste - statistische eindleeftijd van appellant is 86 jaar. Dit betekent dat appellant, met het aan hem toegekende bedrag aan immateriële schadevergoeding van € 45.000,-, een periode van dertig jaar moet overbruggen. Dit komt neer op een bedrag van € 1.500,- per jaar, dus € 125,- per maand. De (beperkte) hoogte van dit bedrag, de aard en bijzondere bestemming van de ontvangen immateriële schadevergoeding, afgezet tegen de aan appellanten toegekende (aanvullende) bijstand naar de norm voor gehuwden, maken dat het college in redelijkheid niet tot het oordeel had kunnen komen dat de immateriële schadevergoeding in geval van appellanten uit het oogpunt van bijstandverlening onverantwoord is.

Conclusie

4.13. Uit in 4.10 tot en met 4.12 volgt dat het college in dit geval ten onrechte 2/3 deel van de immateriële schadevergoeding tot de middelen en het vermogen van appellanten heeft gerekend. Het college had het gehele bedrag aan immateriële schadevergoeding moeten vrijlaten. De bijstand van appellanten is daarom ten onrechte ingetrokken. Die intrekking van bijstand kan daarom niet in stand blijven. Daarom slaagt het hoger beroep. De aangevallen uitspraak moet om die reden worden vernietigd.

4.14. De Raad zal het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. De Raad ziet met het oog op 4.12 aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 12 december 2018 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 14 mei 2019.

Overschrijding redelijke termijn

5.1. Ambtshalve wordt, gelet op het feit dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden nadat zes weken zijn verstreken na de mededeling van de Raad dat zonder nader onderzoek uitspraak zou worden gedaan, voorts het volgende overwogen. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.

5.2. In dit geval zijn vanaf de ontvangst door het college op 16 januari 2019 van het tegen het besluit van 12 december 2018 ingediende bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak, vier jaar en ruim 3 maanden verstreken. In de zaak zelf noch in de opstelling van appellanten zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen.

5.3. De redelijke termijn is dus met ruim 3 maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden in de rechterlijke fase. Aan appellanten zal daarom een schadevergoeding van€ 500,- worden toegekend, te betalen door de Staat.

Kosten
6. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellanten. Deze kosten zijn als volgt begroot:
- 2 punten in bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting), in totaal 2 x € 597,- = € 1.194,-;
- 2 punten in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting), in totaal 2 x € 837,- = € 1.674,-;
- 1 punt voor het hoger beroepschrift van € 837,-;
- 1 punt voor het bijwonen van de comparitie van partijen, van € 837,-;
- 1 punt voor het bijwonen van de zitting in hoger beroep van € 837,-;
Dit komt neer op een bedrag van € 5.379,- aan kosten voor verleende rechtsbijstand aan de zijde van appellanten.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 14 mei 2019 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 12 december 2018 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 14 mei 2019;
- veroordeelt het college in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 5.379,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 175,- vergoedt;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellanten van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-.

Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.J. Schaap en G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van S.C. Scholten als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2023.

1 Zie TK 1991-1992, 22 545, nr. 3, p. 146, TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p 58 en nr. 13, p. 61-62 en TK 2013-14,
33 161, nr. 116, p. 32.

Met dank aan mw. mr. Mariken Peters, AV&L Advocatuur en Mediation, voor het inzenden van deze uitspraak.

Citeerwijze: www.letselschademagazine.nl/2023/CRVB-250423 

zie ook Centrale Raad van Beroep 25 april 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:909